中国迈向城市群发展时期，轨道交通的重要性也愈发突显。

“十四五”规划纲要在提到京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大城市群时，分别明确提及了轨道交通：基本建成轨道上的京津冀；加快粤港澳大湾区城际铁路建设；实现长三角地级及以上城市高铁全覆盖。

在轨道交通体系中，高铁干线、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道分属于不同的层次，一般而言，高铁主要服务于300公里以上距离；城际铁路侧重于城市群范围内的客流，覆盖范围一般在100-300公里；市域（郊）铁路主要服务都市圈中心城市城区与周边城镇组团及组团内部的通勤客流，覆盖范围一般在50-100公里；城市地铁主要服务于城市中心城区内部的短距离通勤出行，覆盖范围在50公里以内。

国家发改委城市中心综合交通规划院院长张国华向21世纪经济报道记者表示，以中心城市带动城市群发展，进而以城市群带动中国区域协调发展已上升为国家的重大战略，在这样的空间形势中，有必要把城市群、都市圈建立在轨道之上。

以京津冀、长三角、粤港澳大湾区这三大主要城市群的轨道建设情况来看，过去几年取得了哪些进步？当前存在什么样的短板？“十四五”又将迎来怎样的发展前景？

三大城市群高铁里程占全国1/4以上

过去的几年间，长三角的高铁建设高歌猛进。

3月5日，中国铁路上海局集团有限公司建设工作会议上的信息显示，“十三五”时期是长三角铁路历史上投资规模最大、新线投产最多、高铁发展最快的时期。其中，高铁里程由3250公里增加到6008公里，新增2758公里，增幅84.9%，新增高铁里程创下五年规划的历史新高，轨道上的长三角正在加快成型。

其中，根据公开信息，2020年末，安徽省高铁运营总里程达2297公里，位居全国高铁运营总里程第一位。

上述会议还指出，预计“十四五”期间，长三角将新增高铁建设3500公里，到2025年，高铁里程达到9500公里。

再看京津冀，全国人大代表、北京铁路局集团公司董事长赵春雷不久前介绍，“十三五”期间，高铁营业里程由1616.3公里增加到2288.6公里，增长41.6%。

并且，1月22日，京哈高铁北京至承德段正式通车运行，结束了承德通往北京方向没有高铁的历史，也意味着“轨道上的京津冀”最后一块拼图完成，京津冀所有城市实现了高铁网络的互联互通。

粤港澳大湾区高铁里程在2019年末为1232公里，与长三角、京津冀有一定的差距，但算上面积的因素，粤港澳大湾区的高铁网密度在三大城市群中是最高的。

加总来看，当前长三角、京津冀、粤港澳大湾区高铁里程已超过9500公里。根据《中国国家铁路集团有限公司2020年统计公报》，2020年，全国铁路营业里程14.63万公里，其中高铁3.8万公里。

计算可知，三大城市群的高铁里程数占全国的比例超过了1/4。当然，可供参照的是，2019年，京津冀、长三角和粤港澳大湾区GDP总量占全国的比重约为44%。

全国人大代表、国铁集团董事长陆东福不久前介绍，到2025年，全国铁路营业里程将达到17万公里左右，其中高铁（含城际铁路）5万公里左右。

届时，三大城市群的高铁里程在全国的占比还有望进一步提升。而这本身也契合了区域经济发展规律。从铁路客运量这一指标来看，2019年排在前列的包括广东、浙江、江苏等省份，其中，来自于中国铁路上海局集团有限公司2018年底的一项数据显示，长三角铁路用占全国铁路8%的营业里程，承担了全国近20%的铁路旅客输送量。

张国华表示，高铁的建设需要算经济账，它一定是跟产业、人口等紧密联系的，中国主要城市群之间的高铁网密度，还有进一步加强的空间。

城际和市域铁路有待“补短板”

高铁更多起到城市群与城市群之间联系的作用，提升区域可达性，缩短城市间的时空距离。

相比之下，城际铁路、市域（郊）轨道则分别对应城市群、都市圈内部的连接，在其覆盖范围内，人群往来更为高频，其中一个重要的服务群体是通勤者，对于这一类群体而言，更需要速度较快、班次较密集、票价成本较低的交通解决方案。

近年来，不少地方都提出打造“一小时通勤圈”，希望使城市群、都市圈从空间上实质性地连为一体，有效促进人口向城市外围或周边疏解。但目前来看，三大城市群在城际铁路和市域（郊）轨道方面，都存在短板。

张国华向21世纪经济报道记者表示，我国轨道交通以“铁路+城市轨道”为主体，但市域（郊）铁路、城际轨道却规模体量不足，难以适应城市群、都市圈的高强度、多样化、高频次、强时效的交通需求特点。

比如，北京、上海的市域（郊）铁路分别仅有400公里和56公里，远低于市内地铁的里程数；深圳在2019年11月公布的一份《建设交通强国城市范例行动方案（2019-2035年）》指出，深圳与莞惠之间跨市机动化出行中轨道分担比例不足5%。

根据张国华的研究，以日本东京都城市群的发展经验来看，东京都包括私铁、地铁、轻轨在内的轨道线网总规模达到2300公里，市区轨道304公里，城际轨道线网的规模通常要达到市区轨道线网的7-8倍，才能实现中心城功能的有效疏解。

但“十四五”期间，三大城市群的城际和市域（郊）铁路将迎来快速发展期。

2020年12月，国家发改委召开城际和市域（郊）铁路建设专题会议，部署整体推进京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大区域城际和市域（郊）铁路建设。

国家发改委基础设施发展司相关负责人表示，国家发改委结合“十四五”规划研究，提出拟将三大区域城际和市域（郊）铁路作为重大工程纳入“十四五”规划，整体推进建设。总体考虑是，三大区域“十四五”期间计划新开工城际和市域（郊）铁路共1万公里左右，到2025年，基本形成城市群1-2小时出行圈和都市圈1小时通勤圈，轨道上的京津冀、长三角和粤港澳大湾区要基本建成。

其中，国家发改委会同国铁集团、相关地方，梳理形成了近三年滚动项目清单，拟新开工项目70余个、总里程超过6000公里。在京津冀地区，新开工项目约1000公里，加快构建“四纵四横一环”通道格局，形成北京、天津中心城区与新城、卫星城之间的“1小时通勤圈”，京雄津保唐“1小时交通圈”。

在长三角地区，新开工项目约4000公里，打造1小时到1个半小时城际交通圈、城市中心城区与周边城镇组团间半小时到1小时通勤网。

在粤港澳大湾区，新开工项目约1000公里，加快形成以广深港、广珠澳和跨珠江口为主轴，“轴带支撑、极轴放射”的多层次铁路网络，实现大湾区主要城市间1小时通达。

地铁里程国际领先

在城市内部，以地铁为代表的城市轨道交通线路拥有运量大、时间可控、充分利用空间等优点，可以极大缓解大都市的拥堵等问题。

交通运输部统计数据显示，截至2020年底，全国（不含港澳台）共有44个城市开通运营城市轨道交通线路233条，运营里程7545.5公里。

根据交通运输部公布的各城市的情况计算可知，京津冀、长三角、粤港澳大湾区（内地9城）三大城市群的城市轨道交通里程数为4193.6公里，占全国的比例为55.6%。

根据《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》，申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入应在300亿元以上，地区生产总值在3000亿元以上，市区常住人口在300万人以上。

所以，地铁建设主要集中在经济规模、人口体量较大的城市，头部效应尤其显著。2020年，上海和北京的城市轨道交通运营里程数均超过了700公里，广州超过了500公里，深圳超过了400公里，南京和杭州超过了300公里。在开通城市轨道交通的44个内地城市里，长三角占了12个，京津冀和珠三角分别占3个和5个。

以城市维度来比较，中国头部城市的轨道里程数在世界已经位居前列，但重点城市的地铁建设仍然方兴未艾。譬如，今年将是北京轨道交通开通线路最多的一年，新开通里程预计将有54公里，全市地铁工程在建线路15条线（段）、在建里程291.3公里；深圳则提出，到2035年，地铁运营里程将超过1000公里，算上有轨电车、城际铁路等，预计各类轨道交通里程将超过1300公里。

除了解决城市内部的通勤问题，地铁也可能“跨市”，与邻近城市连接。

其中，广佛地铁公司早在2002年就已经成立，广佛地铁也是国内第一条跨越两个城市的全地下城际快速轨道线路。

上海地铁11号线延伸到了江苏昆山，这也是国内的首条跨省地铁。长三角交通运输一体化规划提出，上海地铁17号线将向西延伸至苏浙，这一工程预计将在“十四五”期间开工建设。

2020年9月，交通运输部印发《关于深圳市开展高品质创新型国际航空枢纽建设等交通强国建设试点工作的意见》，提出“深圳10号线东延至东莞凤岗、深圳14号线东延至惠州惠阳、深圳11号线北延至东莞长安、深圳22号线北延至东莞塘厦等跨市城市轨道项目纳入深圳市城市轨道交通第五期建设规划并启动建设”。