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十年旧改遇瓶颈 广东推新政破局

2018-04-14 14:16

■中房报记者 曾冬梅 广州报道
 
“想成功报批一宗新增建设用地已很困难,各地新增建设用地计划指标要靠盘活存量建设用地来获取!”2018年3月20日,广东省国土资源厅有关负责人在广东省“三旧”改造的相关会议上有感而发。
 
作为全国的示范省,广东的“三旧”改造也正面临着“十年之痒”——拆迁难、成本高、政策不配套等问题使得改造进程举步维艰,至2020年,广东约有230万亩“三旧”用地无法实施改造。为了啃下这块硬骨头,4月4日,广东省国土资源厅印发了《关于深入推进“三旧”改造工作的实施意见》(以下简称“实施意见”),首次明确规定了“钉子户”的处理办法,允许规划为商品住宅的“三旧”用地可自行改造,加大了对产业类改造项目支持力度等。
 
广东三旧改造领域资深的政策法务专家——广东法制盛邦律师事务所律师龚军伟认为,实施意见从正面疏导的角度,通过加强产权保护激发原土地权属人的改造积极性,通过信息公开、审批权下放等规范审批、提高审批效率,对推动广东的旧改工作意义重大。
 
中地研究院执行院长田光明对中国房地产报记者表示,三旧改造是一个重大的土地制度改革,近些年释放了巨大的制度红利,难度较小、收益较大的都已经基本改造完毕,现在面临的都是权属复杂、利益关系难协调、规模较大的项目,难度不可同日而语。“实施意见往前走了一大步,逐步将改造推向市场。三旧改造本身是个利益博弈过程,新政策是给了空间、释放了红利,剩余的还得依靠市场活力。”
首次明确“钉子户”的
 
处理办法
 
实施意见共六个部分、二十个条文,从标图建库、规划保障、如何申请,到用地审批、规范供地,再到实施监管都作了详细的规定。
 
其中,最令地方政府和改造主体头疼的“钉子户”问题首次有了明确的处理意见。《实施意见》明确了旧村庄改造争议解决的原则,指出视情况可采取行政征收及申请人民法院强制执行。对补偿标准存在争议的权利人可采取民事诉讼途径解决,而农村集体经济组织少数成员拒不履行经表决通过并经市县人民政府批准的改造方案(含搬迁补偿安置内容)的情形则分类型进行处理;其中涉及征收集体土地的,对违反土地管理法律、法规规定阻挠征收土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的,申请人民法院强制执行。对于村民拒绝拆迁的,按照征收程序进行。
 
龚军伟指出,纵观珠三角各市的“三旧”改造,最大问题就是政府只关心项目前期的各类审批和各种把关,对于后期的征拆补偿安置则放任改造主体或公开引进的市场主体与被搬迁人自由博弈。于是,各类“钉子户”如雨后春笋,成为“三旧”改造项目一道难以克服的障碍。由于缺乏公权力的后盾和保障,完全定位于民事协商的“三旧”改造之搬迁补偿,要么效率极低,要么极不公平。这些不仅不利于项目的高效公平推进,也有损于政府形象。
 
在建纬(深圳)律师事务所律师程正旺看来,实施意见完善司法裁决途径对“三旧”改造争议解决有着特殊意义,避免因拆迁问题久拖不决影响项目推进。强制程序的启动在理论上可以打破因少数人不履行合约而影响大部分人利益的僵局。
 
规划为商品住宅的“三旧”用地可以自行改造也是实施意见的一大突破。虽然文件里未直接、正面规定“三旧”改造之自行改造用地可以建设商品住宅,但在相关细则里规定“在旧城镇、旧厂房改造中,将工业用地等用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地的自行改造项目均需移交公益性用地”,包含的允许规划用地为商品住宅的旧厂房用地自行改造的意思十分明了。
 
实施意见还加大了对产业类改造项目的支持力度,鼓励各地制定产业类改造项目专项支持措施,促进实体经济发展。对纳入“三旧”改造范围,具有合法用地手续的工业用地,改造后用于国家支持的新产业、新业态建设项目的,可享受按原用途使用的5年过渡期政策。5年过渡期满后,可按新用途办理用地手续;若项目无法继续经营,原用地单位可按原用途保留使用土地。
 
十年旧改进入瓶颈期
 
自2008年成为全国节约集约利用土地的示范省以来,广东的“三旧”改造已经走过了近10年的历程,产生了巨大的经济和社会效益,并成为全国标杆。截至2017年底,广东全省“三旧”改造总面积已达62.4万亩,节约土地15.91万亩。
 
但随着经济和城市的发展,可开发土地与用地需求的矛盾越发尖锐,广东的“三旧”改造也不可避免地进入了瓶颈期。来自广东省国土资源厅的数据显示,2017年,珠三角9市完成的旧城镇改造项目仅占改造总面积的12.64%,至2020年,广东约有230万亩“三旧”用地无法实施改造,仅有80万亩“三旧”用地可供改造。
 
“改造中权属相对清晰简单、利益容易协调的,工改居、工改商等收益较大的、好改的都已经到了一个阶段;现在面临的都是权属复杂、利益关系很难协调、工改工收益较小的项目。同时目前也逐步从闲置单个小块的改造,推进到连片改造,涉及的利益主体就更多更复杂,所以难度越来越大。”田光明说。
 
各地市在“三旧”改造过程中碰了不少壁。例如,梅州和佛山市都反映“钉子户”问题导致改造进程缓慢,希望省级层面尽快协调相关部门制定出台市场化模式下的拆迁补偿安置政策,尤其是集体土地上房屋的拆迁补偿安置标准及规则。中山市此前对改造后用途为商住的项目放开协议出让心存顾虑,担心突破上位法的优惠政策可能带来行政风险和廉政风险。汕头市表示,该市有数十个改造项目因市领导频繁变动,新旧政策衔接不畅等原因未能审批、实施。这些问题最终都在实施意见中找到了答案。
 
而为了鼓励社会资本积极参与,广东省国土资源厅此前也曾向社会公开征求意见,在开发商提出的17条意见和建议中,采纳了其中7条,也反映在了这次公布的实施意见中。
 
田光明认为,实施意见进一步释放了市场活力,更多地让市场力量去推进改造,有助于突破广东的旧改困境。而市场活力取决于新业态、新产业的落地情况,“政策背后的重点是逐步聚焦到新型产业的落地和原有产业形态的转型升级。”
编辑:wangchunhong
标签:旧改,广东
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