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魏后凯:乡村振兴任务艰巨,要在关键要素上改革,说不定会闯出一条路来

中国房地产网

2021-10-25 17:48


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长期研究农村发展方面的专家、中国社会科学院农村发展研究所所长魏后凯

推动乡村振兴是一项持久而又艰难的工作,一定要在关键要素上进行改革,才能治标又治本。

中房报记者 马琳 北京报道

中国乡村振兴正在持续推进中。

2017年,中央农村工作会议明确了实施乡村振兴战略目标任务——到2020年,乡村振兴取得重要进展,制度框架和政策体系基本形成;到2035年,乡村振兴取得决定性进展,农业农村现代化基本实现;到2050年,乡村全面振兴,农业强、农村美、农民富全面实现。

按照既定战略,到2020年,乡村振兴第一阶段目标体制机制框架已经形成,各项工作也在稳步推进中。进程中问题也不断隐现,“三块地”改革的进一步释放、农民财产性收入低的解决、深化体制机制改革等,争议大,突破难,任务艰巨。

“我觉得在某些方面要允许地方试错,大胆的探索,比如宅基地的交易、抵押、担保、管理等方面,说不定有些地方就会闯出一条路来。”长期研究农村发展方面的专家、中国社会科学院农村发展研究所所长魏后凯说。

魏后凯认为,推动乡村振兴是一项持久而又艰难的工作,一定要在关键要素上进行改革,才能治标又治本,“我们要进行的改革一定是制度上的改革,而不仅仅是结构性调整,一定要有所突破才能破局,比如推动建立城乡统一的建设用地制度不仅可以解决农民财产性收入低的问题,也可以减少特大城市房价上涨压力。”

同时,魏后凯认为,一些特大城市出现房价过高上涨过快根本问题是传统城乡分割理念、体制扭曲的结果,这个要转变,《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》就是方向;乡村振兴也应该在城乡融合发展制度框架之下进行推进,要坚持新型城镇化与乡村振兴协同推进。

10月12日,中国房地产报记者就乡村振兴及城镇化发展有关问题采访了魏后凯。

农民增收是关键点

中国房地产报:持续推进下,我国乡村振兴建设目前情况如何?关键点是什么?

魏后凯:在2020年底的中央农村工作会议上,总书记提出了“民族要复兴,乡村必振兴”,把乡村振兴提升至中华民族伟大复兴的新高度,从大历史的角度来看待乡村振兴问题、三农问题。今年中央一号文件又明确提出了把全面推进乡村振兴作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务。

实际上,与脱贫攻坚战相比,全面推进乡村振兴是一项长期的艰巨任务,其时间跨度更大、涉及范围更广、承载任务更重、实施难度更大,必须遵循乡村发展规律,全面做好持久战的准备,切忌急功近利、急于求成,避免出现一些颠覆性错误。

另外,我国正在推进构建新发展格局,已把战略基点放在扩大内需上,在这方面农村有巨大空间,可以大有作为。从投资潜力来看,根据农业农村部测算,如果要落实2018-2022年乡村振兴规划,需要投入7万亿元,平均每年1.4万亿元,全面推进乡村振兴,资金的需求量比这个量更大,但由于投资周期比较长,回报率比较低,乡村振兴有效投资不足。从消费潜力来看,2019年农村居民消费水平比城市要低近60%,比城市居民消费水平要落后10年左右。可以做一个简要测算,假如说农村居民消费水平能够达到城市居民消费水平,将可以增加11.4万亿元消费需求。当然这是一个假定,实际上是不可能的。因为农民没有收入怎么来消费?现在要刺激农村消费就是要农民增收,实际上城乡的消费水平差距要远远低于收入水平的差距,下一步关键点还在于农民增收。从总要求来看,乡村振兴落脚点也是生活富裕,生活富裕的关键在于农民增收。

中国房地产报:目前,农村地区收入情况如何?您认为应如何改进?

魏后凯:根据我们发布的《农村绿皮书》中的数据,2019年,在贫困地区农村居民可支配收入增长来源中,工资性收入和转移净收入贡献率高达75.1%,其中,转移净收入贡献率为37.1%,工资性收入贡献率为38%;工资性收入中很大一部分是农民离开农业农村到外地打工的工资性收入。这说明,由于缺乏产业支撑,加上农村资源未被激活,其内生发展能力明显不足。而全面推进乡村振兴,关键是依靠深化农村改革,激发内生发展活力,全面激活农村要素、主体和市场,才能实现乡村全面振兴。

因此,我认为乡村振兴要关注四个方面关键问题,分别是牢牢守住粮食安全底线、人口迁移带来的主要问题、全面深化农村改革以及鼓励和支持农村创业。其中人口迁移带来的问题及全面深化农村改革方面要重点关注。

中国房地产报:为什么要重点关注人口迁移带来的问题?

魏后凯:城镇化的持续推进必然会带来一个现象,即村庄的空心化、人口老龄化及村庄减少与消亡。村庄空心化、农村人口老龄化是城镇化发展的必然趋势。

从村庄空心化来看,各种调查数据表明,各地农村宅基地闲置率一般在10%-20%,高的超过30%。随着城镇化推进,乡村人口会越来越少,村庄数量也会不断减少。实际上这些年全国村庄数量已在不断减少,2007年-2018年,行政村平均每年减少4000多个。

当前中国的城镇化仍在快速推进中。根据我们课题组利用七普调整后的数据测算,到2025年中国城镇化率为67.9%,2035年将达到74.4%。未来15年内,中国还处于城镇化快速推进阶段,只是速度呈现减速状态。在这样的态势下,未来农村人口会继续向城镇集中,因为城镇化是现代化的标志,乡村人口向城镇迁移是不可阻挡的趋势,未来不可能还有那么多村庄存在,怎么办?在这种情况下要对村庄布局进行调整,该合并的要合并,可以说,对村庄布局进行分类分区规划与引导也是政府应有的责任,更是未来的发展方向。山东等地推进合村并居我认为方向是对的,只是有些地方“好事没有办好”。

随着人口迁移现有村庄也会出现不同的情形:一是随着人口的集聚变成一个小镇,或者变为城区的一部分;二是仍然维持为村庄;三是随着人口减少自然消亡或整合到其他村庄。

中国房地产报:为什么您认为没有办好?

魏后凯:村庄布局调整和整治要遵循几个原则:一是要考虑农民自愿,不能强制,要保护农民利益;二是要遵循乡村发展规律,不能想当然地将城市规划与建设方式搬到农村去,乡村建设不需要城市的高密度,最适用的是一户一宅。非要围绕土地指标展开工作、强迫农民上楼,按照城市模式发展是不符合乡村发展规律的,也不符合老百姓意愿。

山东合村并居方向是对的,但有些方法不对;后来学术界有一些争论,有的人甚至一棍子把它给打死了。这也是不对的。

有一些人认为,我们推进乡村振兴的结果是未来乡村人口会越来越多,这是错误的观点。根据我们的研究,未来城镇人口会越来越多,乡村人口会越来越少,这也是被验证过的发展趋势。我们是要在这个趋势下来谈乡村振兴,并且乡村振兴并不是现有每个村庄都要振兴,未来也会有一些村庄要消失。

所以,我始终认为要对村庄布局进行规划和引导,包括基础设施、公共服务建设,一定要和未来城乡人口分配相匹配;千万要避免浪费化,一个村庄已经在缩小甚至消亡,还在大规模建设基础设施等是不可行的;要根据城镇化发展、城乡人口变化来考虑公共资源配置与布局,这是核心问题。

效果最不理想的就是宅基地改革

中国房地产报:您提到在乡村振兴过程中,除了人口迁移带来的问题要重点关注,全面深化农村改革方面也要重点关注,为什么?

魏后凯:全面推进乡村振兴一定要依靠全面深化农村改革来激发农村的活力,激活要素、主体和市场,增加内生发展动力,走内生型的乡村振兴之路,核心就是要加快土地与产权制度的改革。在这个过程中,第一点要全面深化农村集体经济组织产权制度改革,这个已经在推动;第二点要全国落实和放活农村土地承包经营权;第三点要放活宅基地和农民房屋使用权;第四点要加快推进农村集体经营性建设用地同等入市;第五要通过市场交易加快建立进城落户农民承包地、宅基地退出长效机制。

关于最后一点,2020年全国外出农民工有1.7亿,其中在城镇居住的进城农民工1.31亿,大量已经进城落户的农民在农村还有宅基地、承包地,及集体经济收益分配权等,虽然现在政策明确依规自愿有偿退出,但关键一点是要建立市场化的有偿退出的长效机制。

中国房地产报:在乡村振兴及城镇化推进过程中,您对于“三块地”改革及宅基地改革怎么看?

魏后凯:从土地制度改革来看,全国人民代表大会几次授权国务院推进“三块地”改革,分别是土地征收、集体经营性建设用地入市、农村宅基地制度改革,从目前来看“三块地”改革取得了一定成效,积累了诸多经验,有的甚至已经全面推开。宅基地改革试点也在不断扩围,到2020年,第三批试点已扩大到108个区县,包括104个县市区和3个地级市,并且是要稳慎推进农村宅基地制度改革试点,有效探索了三权分置的实现形式。

但这之间也不平衡。实际上,“三块地”改革推进最慢、效果最不理想的就是宅基地改革。

对于宅基地改革,学术界、各个地方也有不同争论,总的来说宅基地改革目前更多的是集中在管理制度完善上面,甚至是村庄整治上面,真正涉及核心体制机制改革的较小,原因是宅基地改革难度较大,涉及广大农民的根本利益;且宅基地改革中央又高度重视,不能发生颠覆性错误,要求稳慎推进宅基地改革,其目的就是为了保护农民利益,避免发生一些颠覆性的错误。

当然,村庄整治也可以不触及宅基地核心体制改革,但可以提高闲置土地的利用效率。根据一些地方的经验,村庄整治一般可以节约20%至30%的土地,主要是将一户两宅、一户多宅以及空闲的农房通过退出的方式腾退出来,提高了土地利用效率。

中国房地产报:您认为宅基地应该如何推进改革?

魏后凯:宅基地改革我认为最应该的是扩大它的交易半径,增加它的开放性。按照现行的法律规章制度,宅基地流转必须在本村集体拥有资格权的成员之间进行,交易半径过小,无法形成真正的市场与价格,也无法实现增加农民财产性收入的要求与目标。

根据最新数据,截至2020年,农村居民人均收入与城市相差2.56倍,但财产净收入与城市相差超过11倍。原因在于中国房地产市场是不健全的、不完整的市场,中国谈不上有房地产市场,它只有城市市场没有农村市场,也因为如此,城市居民这些年财产性收入更多来源于房产,城市房价的快速上涨也带来了城镇居民家庭财富的增值,这正是农村居民所缺乏的,农村大量的资源包括房产缺乏资源变资本变为财富的通道。包括过去,通过土地征收方式将集体土地转为市场化用地,征收时价格很低,推向市场时价格很高,土地增值部分的收益农民并没有拿到,成为城市建设资金最重要的来源,即“土地财政”的问题。

实际上,在农村集体经营性建设用地入市方面我们取得了一定的成效,但这部分用地较小,农村建设用地大部分是宅基地。

在这种情况下,我认为全国人大要进一步授权,允许一些试点地方可以在一定时期内突破法律框架进行改革,积累一定经验后再进行修订修改法律。比如在交易、抵押、担保、管理等方面允许他们试错,大胆的探索,说不定有些地方就会闯出一条路来。

总的说,中国未来应该建立城乡统一的房地产市场。从土地市场看,我以为最终应该建立城乡统一的土地市场,这是一个长期而又艰巨的任务,当前重点是建立城乡统一的建设用地市场。

另外,在推进宅基地改革同时,我们也应将重点放在已经进城落户的农民在农村的“三权”退出尤其是宅基地退出方面。

中国房地产报:农民在农村的“三权”退出与宅基地退出方面目前处于什么状况?

魏后凯:目前,全国外出农民工有1.7亿,户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间的差距为18.5个百分点,涉及2.6亿多人,也就是说有2亿多农业转移人口进入到城市,登记为城镇常住人口,但不是城市户籍人口,他们大部分在城市有稳定的住所、工作,有的已经在城市扎下根来,但这些人在农村还拥有“三权”,分别是承包土地的经营权、宅基地的使用权、集体经济的收益权,进入城市但在农村拥有宅基地的越来越多,因城乡间的建设用地制度没有打通,带来了城镇化过程中的两个增长,城市建设用地与农村建设用地都在增长。城乡的二元结构并没有破解,在某些方面如土地制度改革方面还没有真正破题。

当前首先要解决进城农民的宅基地如何处理,现在已经明确要依规、自愿、有偿退出,我认为关键要在有偿方面多做工作,通过市场化的途径来实现。市场化交易可以减少在定价、补偿等方面的各种矛盾。打通进城农民在农村宅基地退出与集体经营性建设用地同等入市间的通道,有利于拓宽农民财产性收入来源。

建立城乡统一的土地市场可以抑制高房价

中国房地产报:您如何看待目前房地产市场涨跌问题,建立城乡统一的土地市场可以抑制特大城市房价上涨压力吗?

魏后凯:在城乡融合和一体化发展的大框架下,对于房地产市场我认为政府要加强的是建立一个有序完善的住房保障体系,市场化的就交给市场,有的项目卖10万元/平方米能交易证明市场有需求,但也仅是小众需求。政府首先要做的是将住房保障体系做好,推出多元化多层次的保障性住房,满足居住需求;总想控制市场是很难的。如果农村宅基地改革后,资源能够变资本变财富,农民带资进城,将可以更多分担农业转移人口市民化成本,包括在城市购房,但现在被阻滞了。所以一定要在城乡统一的、融合发展的大框架下考虑问题;现在,房价问题是少数特大城市价格过高、上涨过快的问题,建立城乡统一的建设用地市场可以减少特大城市房价上涨压力,大城市周边的小城市、小城镇多进行住宅供应可以压低中心城区房价。

一些特大城市出现房价过高上涨过快根本问题是传统城乡分割理念、体制扭曲的结果,这个肯定要转变,《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》就是方向。应该说城乡融合发展比乡村振兴内容更广,乡村振兴应该在城乡融合发展制度框架之下进行推进,要坚持新型城镇化与乡村振兴协同推进。

编辑:刘亚

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标签:魏后凯 乡村振
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