图片来源：视觉中国

■连平 植信投资首席经济学家兼研究院院长

■马泓 植信投资研究院资深研究员

■李晓晴 植信投资研究院研究员

主要观点

01 流动人口已经并将继续成为城市人口增长主要动力。

我国人口增速减缓，预计在2025年左右进入人口负增长时代，流动人口将成为城市人口增长的主要推手，2010-2020年期间，流动人口对城镇人口增加的贡献率高达61.44%。未来人口流动呈现四个重要趋势：一是人口持续向东部集聚，广东、浙江、江苏成为最有吸引力的省份；二是一线城市常住人口增速放缓，都市圈人口增速提升；三是中西部地区省会城市虹吸效应较为明显；四是公共服务水平将成为人口流动的重要决定因素，公共服务水平越高的地区对人口的吸引力越强。

02 人地错配扭曲热点城市房地产供求关系。

土地供应是房地产市场供给的关键因素之一。从城市建设用地面积看，全国绝大多数省市土地供应是充足的。但从住宅端来看当前土地资源配置的情况，全国大多数省市土地供应偏紧。人地错配问题的长期存在，扭曲了一线城市和部分二线城市房地产市场的供求关系，导致其房价持续上涨，长期处于高位。

03 人资错配导致金融资源配置效率偏低。

从住房金融资源配置有效性来看，住房需求旺盛，东部沿海地区贷款价值比偏低，中部、西部和东北地区偏高，住房金融资源配置的有效性有待提高；从财政转移支付的有效性来看，部分人口大规模流入城市的公共服务资源没有充分按照常住人口进行合理配置，可能会妨碍未来城市化进程。

政策建议

一、在进一步减少阻碍劳动力自由流动的不合理壁垒的同时，适当控制重点城市人口流入的节奏；

二、有条件地适度提高大城市人口限制；

三、盘活存量建设用地，推动存量商业用地转住房用地；

四、鼓励有条件的农村宅基地进入土地流通市场；

五、增加对保障性租赁住房的金融支持，缓解新市民青年人等群体住房困难；

六、建立人口流动、土地供给、金融支持与房价变动挂钩机制；

七、提供合理稳定的金融支持；

八、尝试土地指标跨区交易，解决重点城市土地指标不足问题。

三、人地错配扭曲热点城市房地产供求关系

土地供应是房地产市场供给的关键因素之一。从城市建设用地面积看，全国绝大多数省市土地供应是充足的。

大规模的人口流动给土地资源配置带来了不可忽视的影响，人口流出导致土地资源闲置，而人口流入则会增加土地需求。如果土地供应速度跟不上人口流入的速度，就会导致土地供应与市场需求不匹配，形成市场供不应求的格局。将2015年和2019年各省市国有建设用地和常住人口作为参考指标并进行指数化处理，以2015年定基为100，用城市建设用地面积指数与常住人口指数的比值衡量土地供应紧张程度，比值小于1表示土地供应紧张，大于1表示土地供应偏松。统计结果显示，到2019年全国地与人的比值（城市建设用地面积指数/常住城镇人口指数）为1.10，这意味着在2015年至2019年，全国层面土地供应偏松。分省市看，除上海（0.66）和海南（0.77）人—地平衡度（0.66和0.77）低于1，“缺地”问题明显外，其他省市人—地平衡度则都超过1，土地供应比较充足。因此，从城市建设用地面积来看，全国绝大多数省市土地供应是充足的。

再从住宅端来看当前土地资源配置的情况，全国大多数省市土地供应偏紧。

长期以来，在GDP考核和土地财政收入的压力下，地方政府更倾向于将用地指标向工业用地和商业用地倾斜，而并不是向住宅倾斜，从而导致部分城市住宅用地供应无法满足市场住房需求。将2015年和2020年各省市住宅类成交土地建筑面积和常住人口作为参考指标并进行指数化处理，以2015年为基期并设定为100，到2020年全国地与人的比值为0.87，全国住宅用地较为紧张。

分省区来看，超过一半省区的“土地-人口平衡度”小于1。

例如北京、上海、广东、湖北、内蒙古、黑龙江、辽宁、江西、江苏、安徽、重庆、陕西、宁夏、青海等，住宅类土地供应增速没有跟上人口增速；而山西、新疆等省区“土地—人口平衡度”远超过1，分别是2.37和1.58，住宅类土地供应宽松。分城市来看，一线城市和重点二线及中西部省会城市住宅类土地供应偏紧。其中，北京、合肥、重庆、济南、沈阳、辽宁、哈尔滨、成都、西安、珠海、武汉等城市“土地—人口平衡度”低于全国水平，土地供应比较紧张；海口、郑州、杭州、深圳、上海等“土地—人口平衡度”虽然略高于全国水平，但仍然小于1，住宅类土地供应增速低于人口增速，供求结构失衡。

得益于城市群和都市圈的发展，一些大城市的辅助城市对人口的吸引力开始不断增加，相应地辅助城市土地供应也会变得紧张起来。例如，环京城市廊坊，过去五年以其地理优势吸引了90万人流入，人口增速高达20%，远超环京其他城市，而其成交土地建筑面积却下降了24个百分点，土地供应严重不足。在监测的32个城市范围内，土地人口平衡度超过1的城市有9个，尤以太原（1.84）、福州（1.40）、石家庄（1.38）排在前列。2015至2020年期间，太原城镇常住人口累计增加了22%，城市建设用地面积增长了2.3倍；而石家庄在常住人口规模基本不变的情况下，土地供给仍然增加了1.37倍。人地错配问题的长期存在，扭曲了一线城市和部分二线城市房地产市场的供求关系，导致其房价持续上涨，长期处于高位。

土地价格上涨推高房价，抑制供给能力。

伴随着人地错配的持续存在，在国内城镇化建设提速的同时，土地价值大幅度上升。部分缺乏新增用地指标的城市在征地模式中，还将视角逐步从新增用地向存量用地转变，征地拆迁成本水涨船高。2010年-2019年间，征地所涉及的土地使用权出让、国有土地收益基金、农业土地开发资金和新增建设用地土地有偿使用费等征地补偿费用支出占全国政府性基金支出的比例平均为82%，支出规模从2011年的3.32万亿增至2019年的7.58万亿，十年间增加了1.3倍。全国土地价格均价从2011年的2006元/平方米增长到2020年的6763元/平方米，十年间地价也相应增长了2.4倍。随着土地价格的抬升，地价占房价的比例也从2011年的37%左右升至2020年末69%。城市房价的高企，背后的重要推手之一是地价水平的不断提高，而地价提高则会增加开发商经营成本，提高住房销售价格，抑制其购地投资的积极性。

四、人资错配降低金融资源配置效率

与城镇化相关的金融资源配置主要涉及住房贷款和财政转移支付两个方面。由于流动人口在一定程度上可以催生流入地住房需求的增加，流入地对住房贷款的需求也随之增加；相反，流出地对住房贷款的需求下降。

目前，住房金融资源配置的有效性有待提高。通常，可以运用各省市款价值比（LTV）即住户部门新增中长期贷款占新增商品房销售额的比重衡量住房金融资源分配情况。居民部门新增住房贷款价值比（LTV）分化，东部沿海地区偏低，中西部地区较高。截止到2021年二季度末，全国贷款价值比LTV为0.37，尽管已经连续几个月回落，但该指标仍处于历史高位。

分省市来看，北京、上海、天津和江苏的贷款价值比LTV低于全国平均水平，并且近几年呈现不断下降的趋势，特别是北京和上海的LTV分别从2017年的0.78和0.84逐年回落至2020年的0.29和0.17。这意味着在严控超大城市人口规模的同时，住房贷款额度也被严格控制了，住房贷款分配额度偏低；另一方面，这也侧面反应出北京、上海居民的购买力较强，贷款风险较低；广东、浙江作为吸引流动人口数量最多的两个省份，其LTV从2017年的0.38和0.41上升到2020年的0.52和0.47，贷款价值比呈上升趋势。

较大规模的流动人口催生住房需求增加，同时催生了住房贷款需求增加。辽宁、吉林、黑龙江等作为人口流失最严重的地区，其贷款价值比不降反升。截止到2020年年底，辽宁和吉林的LTV比值升到了0.80左右，是全国水平的2倍；黑龙江地区的LTV 升到了0.7，是全国水平的1.5倍。总的来看，东北地区贷款价值比偏高，贷款风险较大。东北地区人口流失严重，特别是住房需求旺盛的中青年人口流失较多，而新增住房贷款仍然居高不下。

财政转移支付的有效性同样有待提高。

如果不采取跟进的措施，人口大规模的流动将导致城市基本公共服务被稀释，公共服务会供给不足；同时也会造成农村地区财政收入水平下降，医疗、教育资源匮乏等问题。因此，对于农村地区而言，财政转移支付需要精准投入到能够真正提高居民生活质量的领域；而对于人口大规模流入的城市而言，需要进一步提高财政转移支付在公共设施建设方面的投入，使得公共设施配置与常住人口规模相匹配。例如，济南、重庆、福州过去五年新增了百万级以上的人口，但其“服务-人口平衡度”仍然小于1，公共服务资源没有充分地按照常住人口进行合理配置，可能会妨碍未来城市化进程。因此，对于公共资源配置进程落后的城市而言，需要增加财政转移支付投入，推动公共服务水平与人口净流入同步，必要时需要中央政府给予转移支付支持。

五、提高房地产市场资源配置效率的政策建议

未来人口流动仍将遵循其内在规律，如何处理好土地和金融资源的合理配置将是房地产市场健康发展的关键问题所在，也是房地产行业供给侧改革的重中之重。为了使人口、土地和金融等资源能更好地匹配，有效控制重点城市房价上涨，推动“十四五”时期房地产市场平稳健康发展，在此提出八点政策建议。

01 进一步减少阻碍劳动力自由流动的不合理壁垒。

当前中国依然存在规模庞大的农村劳动力，伴随着农村经济体制改革和劳动生产率提高，农村人口转城镇市民的空间依然巨大。有关文件提出要有序放开放宽城市落户限制，城区常住人口300万以下城市落实全面取消落户限制政策，城市落户政策要对租购房者同等对待，允许租房常住人口在公共户口落户，并推动城镇基本公共服务覆盖未落户常住人口。

02 有条件地适度提高大城市人口限制。

“十三五”期间，上海和北京两座特大城市纷纷接近或达到人口上限标准，并在“十四五”时期基本维持这一标准。而广州和深圳在最近的“十四五”规划中提出的人口上限标准都较“十三五”时期有所提高，广州从1550万提高至2000万，深圳则从1480万提升至1900万。但根据测算，若按照过去五年人口流动的变化趋势来看，大约在2022年底前后，广深两大城市便可能突破当前设置的人口上限，进而给周边城市带来较大承载压力。其他城市相关指标似乎也都不太切合实际。因此，建议针对城市群和都市圈的重点城市，采取灵活的思路和方式制定切合实际的城市人口目标，顺应人口流动和城市发展的需要。

03 盘活存量建设用地，推动存量商业用地转住宅用地。

新一轮城市土地市场改革过程中，土地规划需要摒弃外延扩张和粗放利用的老路，向以结构性调整促进房地产市场可持续发展的道路转型。建议减少城镇建设用地审批中工业用地比重，增加住宅、商服用地比重，优化城市用地结构，促进产业转型，制定工业用地转商业、住宅用地权属处理及其未来增值收益分配的切实可行的办法。重视现有城市存量土地的再开发及利用。随着经济结构改善和产业链调整，大城市产业迭代后留存下大量低效的土地，诸如老旧小区、老旧厂区、“工业锈带”等地块。根据国内外城市发展的历史经验，相较于对新增农地转城市用地的开发而言，对存量土地开发的成本要更低廉。

04 鼓励有条件的农村宅基地进入土地流通市场。

“十四五”期间，应当鼓励农村宅基地进入流通市场，稳慎改革农村宅基地制度。据统计，目前我国农村空置宅基地约3000万亩，相当于目前所有城市建成区的37%。逐步释放部分空置宅基地不仅有助于降低地价，也可激活农村居民对宅基地权益属性。有必要加快完成房地一体的宅基地使用权确权登记颁证，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权；鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置房屋；推动各地制定省内统一的宅基地面积标准，探索对增量宅基地实行集约有奖、对存量宅基地实行退出有偿。

05 尝试土地指标跨区交易，解决重点城市土地指标不足问题。

随着新型城镇化的持续推进，人口不断向发达地区聚集，导致我国重点城市建设用地指标十分紧缺，土地资源供给和空间保障的矛盾、城市产业发展和居民住房保障的矛盾突出。对于重点城市而言，在建设用地指标的约束下，既要保证重大产业项目的用地需求又要保证居民的居住需求变得十分困难。相反，对于中西部欠发达地区而言，土地资源丰富，但由于经济欠发达，土地价值较低，城市建设用地指标较为充足。建议建立土地指标跨区域交易制度，推动土地要素市场化改革。通过发挥经济发达地区资金和欠发达地区资源丰富的互补优势，可以在不增加全国土地建设用地指标条件下，有效地缓解重点城市工业用地和住宅用地供给的矛盾，同时又可以增加欠发达地区的财政收入，达到“帕累托改进”。

06 增加对保障性租赁住房的金融支持，缓解新市民青年人等群体住房困难。

当前大城市高房价对年轻人进城设置了较高的门槛，如果不加以调整，则可能出现阶段性“逆城镇化”的情形，对城市的就业、生产、消费等领域都会产生负面冲击。要解决大城市住房、租房的问题，还是要先从土地市场（供给）进行优先考虑，增加大城市租赁住房的土地供给，同时住房金融支持是必不可少的。据统计，全国范围内适龄的租房年轻人大约在1.5（亿）-2亿左右，假设每年能够解决1000万年轻人的租房问题，每人每年提供1万元信贷支持，即每年需要新增1000亿元租赁住房信贷支持，以保障年轻人在大城市的住房基本需求。这对抑制房价较快上涨、拉动城市居民消费等领域都将起到积极作用。

07 提供合理稳定的金融支持。

为保障市场供给能力，有效控制大城市房价上涨压力，银行信贷应避免大起大落，保持按揭贷款平稳运行。近五年来的按揭贷款增速波动较大，2021年上半年，居民中长期贷款新增4.25万亿元，同比增长7.3%，远不及2016年下半年同比超过90%的水平。考虑到大城市住房需求依旧庞大，有些地区阶段性管控压力过大，导致信贷增速快速回落，金融资源与实际需求未能有效匹配，部分刚需群体和改善型群体被“误伤”。开放贷增速则持续大幅放缓，2021年6月末，房地产开发贷款余额为12.3万亿，同比增长2.8%，为历史最低水平。与此同时，非银行的融资形势也不容乐观，近两年房地产信托余额持续压缩，年内房企债券融资余额也小幅下降。

金融政策持续收紧导致房企融资难度不断加大，房企拿地越发谨慎。与首次土拍相比，2021年第二次土拍重点城市土地市场热度出现明显降温，土地拍卖溢价率受到严控，部分城市出现不少流拍。这种状况将会影响下一阶段的市场供给能力，形成新的房价上涨的压力。建议提供合理稳定的金融支持，落实好“因城施策”的差别化住房信贷政策，保持开发贷和住房按揭贷款平稳运行。这将有利于支持刚性居住需求，抑制投机炒房行为；有利于房地产企业形成稳定的金融政策预期，合理安排经营活动和融资行为，增强自身抗风险能力；有利于防范化解房地产金融风险，促进房地产市场持续平稳健康发展。

08 建立人口流动、土地供给、金融支持与房价变动挂钩机制。

越来越多的历史经验表明，仅仅针对需求侧调控应对房价的波动是远远不够的。预计“十四五”时期，大量的流动人口将转为城镇户籍人口，为满足这部分庞大的住宅需求，城市住宅用地指标需要相机而动，而非以固定的、较长年份周期作为政策调整的周期。相应地，住房金融政策不仅要在开发贷、按揭贷方面给予一定的支持，还应当增加对房地产开发企业在工程建设方面的信贷支持，增加对有困难的购房群体的财政、金融支持。从而使得住房市场供需达到或趋于基本平衡的状态，起到抑制局部地区房价长期上涨较快的问题。