11月4日，住建部办公厅发布了《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》, 确定21个城市（区）开展第一批城市更新试点工作。南京此前作为城市体检、城市双修、城市设计、 “新城建”等国家试点城市，在城市更新探索实践中积累了丰富的经验，特别是在整合利用存量资源政策机制创新方面的经验，被住建部收录并向全国推广。此番被列为城市更新试点，其体制机制和模式创新优势将进一步彰显。

中房智库 苏志勇

11月24日，南京市规划和自然资源局等部门联合发布了《居住类地段城市更新规划土地实施细则》（以下简称《实施细则》）。南京也成为住建部公布的21个城市更新试点城市中最快出台相关细则的城市。作为试点城市之一，南京市近期已着手编制城市更新试点方案，围绕居住类地块、生产类建筑和公共空间等开展试点。全市划分特色更新片区，制定任务清单，并公布了首批小西湖、虹苑新寓、南京老烟厂等13个城市更新重点示范项目。将按照五年“四步走”计划稳步推进城市更新试点工作。

南京此前作为城市体检、城市双修、城市设计、“新城建”等国家试点城市，在城市更新探索实践中积累了丰富的经验，特别是在整合利用存量资源政策机制创新方面的经验，被住建部收录并向全国推广。此番被列为城市更新试点，其体制机制和模式创新的优势将进一步彰显。

城市更新政策演进：

从1.0到4.0

南京的城市更新工作起步相对较早，按照时间历程大致可划分为三个阶段。第一阶段是2000年前，属于外延式扩张阶段，主要特点是城市发展采取新区建设与旧城改造并举、“一年初见成效、三年面貌大变”的工作方针，城市更新模式主要是政府主导，进行大规模的拆除重建。

第二阶段是从2000年到2011年，属于新区开发与拆除重建阶段，该阶段采取“一疏散三集中”“一城三区”城市发展战略实施，城市更新模式从“拆改留”式城市重建，转向小规模、渐进式的有机更新，开始关注自下而上社区参与和市场运作。

第三阶段是2012年至今，开始走向有机更新、积极创新的阶段。这一阶段围绕“创新名城、美丽古都”的城市发展愿景，出台了40余项城市更新相关政策条例，构成了从环境综合整治到旧区成片再开发，再到老旧小区、历史地段微更新的政策体系，形成政府引导、市场运作、多元参与、共同治理的“留改拆”城市有机更新模式。

如果说前两个阶段总体上还是以追求经济利益为主要目标导向、以增量式开发为重点的1.0~30.时代，那么近年来以“留改拆”为主的城市有机更新，则意味着南京已经进入城市更新4.0时代，通过土地集约利用、空间复合开发，打造智慧、高效、可持续的城市功能则成为这一阶段的主要目标。

城市更新的先行探索

南京作为首批国家创新型城市，持续四年推进创新名城建设，积累了大量可供复制推广的经验，在城市更新方面同样有着丰富的经验。

2016年，南京市政府提出科学有序推进新城建设，加快老城有机更新，明确形成以主城为核心，以江北新区、东山副城、仙林副城为重点的南京大都市区城镇群格局。加强南京城南城区文化风貌整体保护，实施“城市修补、有机更新”，恢复老城功能和活力。

2018年，南京市出台《城市精细化建设管理十项行动方案》，确定主次干道整治、背街小巷整治、建筑立面整治、管线下地改造、绿化景观提升、老旧小区整治、公厕改造提升、城市亮化提升、交通秩序整治、强化建设管理等十大行动。

2019年5月，南京市规划和自然资源局编制《南京主城公共空间规划》，积极推动城市公共空间的合理利用。

2020年5月，南京市建委与规划资源局、房产局联合印发《开展居住类地段城市更新的指导意见》，明确对建成区范围内简易结构房屋较多、建筑密度较大、使用年限较久、房屋质量较差等危破老旧住宅片区进行更新，这一政策获全国推广。

2020年南京市规划和自然资源局组织开展了“南京市城市更新规划探索与实践研究”课题研究。该项研究进一步凝炼了城市更新的目标内涵：它不仅是物质形态的更新，更应是城市发展观念的更新、城市发展模式的更新，城市更新要统筹土地节约集约利用与增效、城市功能置换与提升、历史文化传承与活化利用、城市发展转型与创新驱动、城市品质提升与协同治理等综合目标。

本次研究课题提出，强调“自上而下”和“自下而上”双向驱动，以更长远、更综合和更全局的发展目标为导向，以“放管服、创新赋能、社会赋权、市场运作”的新更新模式探索为突破口，适应存量用地、既有建筑更新改造的制度设计、运营管理比物质空间更为重要。为此，课题成果强调了规划设计与实施管理、开发运营、政策设计一体化关联分析的基本方法。

在更新需求分析基础上，通过与市域国土空间规划（土地利用规划）、城镇开发边界、工业保护线等要素叠加分析、比较分析，确定了南京存量用地供给规模。通过详细分析存量工业用地、存量居住用地等空间分布特征，结合国土空间规划实施时序要求，研究课题细分了更新类型并明确了更新改造方式：保留提升、效益提升类用地将采取“留改拆”城市有机更新方式，转型用地则以拆除重建为主。

从南京市刚刚出台的《居住类地段城市更新规划土地实施细则》来看，上述课题的研究成为政策制定的主要依据。在更新模式上，《实施细则》对居住类地段城市更新采取了差别化的更新模式，要求项目应避免零散化、碎片化，按片区统筹规划设计，实现综合效益最大化。老旧小区改造着重针对市政和公共服务设施予以改造和完善，以维修整治模式为主。居住类历史地段，包括历史文化街区、历史风貌区和一般历史地段，通过渐进式微更新模式，以维修整治模式和适度改建加建为主。其他以危破老旧住宅（棚户区）为主的片区，在对建筑质量和风貌的评估基础上，可综合运用拆除重建、加建改建、维修整治等不同模式。

在规划管理上，《实施细则》要求居住类地段城市更新项目原则上应以地区控制性详细规划为依据，并对调整程序、用地边界、用地性质、建筑高度、建筑容量、湘桂技术规范和控制指标等提出了明确要求。

在土地管理上，《实施细则》提出区域范围内原地安置建筑面积占更新区域设计方案地上总建筑面积不得低于50%。涉及规划住宅、商业等经营性用地的，具备公开出让条件的，可以院落或幢为单位，带保留建筑更新图则进行公开招拍挂；商业用地可带保留建筑更新图则，设置一定条件挂牌；如在保护规划、控规等相关规划中，要求用地性质延续历史不能改变的，可按历史用途设置一定条件挂牌给实施单位。

新试点起步：

五年“四步走”

目前南京市正在着手编制城市更新试点方案，按照方案总体思路，将合理规划城市更新单元，坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，完成一批有代表性、具有示范效应的城市更新项目。重点聚焦历史底蕴深厚、开发建设较早、急需更新改造的主城四区（玄武、秦淮、建邺、鼓楼），江北新区和其他各区的重点单元和重点项目也纳入试点范围。

据南京市建委透露，南京城市更新试点计划分四步走：今年11月底前，谋划“十四五”时期城市更新试点重点项目和工作计划，编制南京市城市更新试点实施方案；今年12月至2023年10月，建成一批具有示范效应的城市更新项目，积累一批可复制、可推广的试点经验；2023年11月至12月，分类型对试点项目进行全面总结，形成城市更新的“南京经验”；2024年1月至2025年12月，全面推进城市更新工作。到“十四五”末，基本建成美丽宜居、独具特色、可观可感的美丽古都，让人民群众明显感受到城市更新带来的美好生活。

围绕国家试点，南京市将秦淮区小西湖、建邺区虹苑新寓、鼓楼区中心片区、玄武区老烟厂改造等四城区及江宁、江北、高淳等共计13个项目，列为首批公布的城市更新重点示范项目推进。

设定了城市更新的目标和实施计划，接下来就是谁来干、谁出钱的问题。对此，南京市规划和自然资源局局长叶斌在不久前的“2020/2021中国城市规划年会”论道环节给出了答案。他认为，居住类地段要将原来政府主导的传统征收拆迁模式转变成为政府引导、多元参与，调动个人、企事业单位等各方共同缔造的过程。政府角色从出资者、参与者变为规则制定者和实施监督者，出资和参与的角色均由市场主体承担，居民转变为城市更新的自愿参与者。对于“谁出钱”的问题，他认为应当综合考虑自筹经费、市场投入、贷款融资、政策性专项经费等多种方式的投入，开拓新的资金来源。对于非居住类地段城市更新，要通过鼓励原土地使用权人自主再开发、加大政府主导再开发实施力度、引导市场主体参与再开发三种方式解决开发主体问题；资金筹措方面则主要采取土地使用权人自主承担、引入社会资本合作开发、激励性政策三个方面措施。

在城市更新制度的顶层设计方面，南京正在形成包括规划政策、土地政策、资金支持政策、不动产登记政策等一系列配套政策，成为稳步推进城市更新工作的重要保障。

案例：

小西湖开创“留改拆”自主选择新模式

位于老城南东部的小西湖是南京22个历史风貌区之一。由于年代久远，老旧破败的小西湖与周边城市形象格格不入。2019年，南京启动小西湖历史风貌区建设，并作为老城保护更新重点示范项目，积极探索“共商、共建、共享、共赢”的“微更新”模式。如今，小西湖片区已从昔日的老旧棚户区“变身”为潮流打卡地，成为城市更新最生动的写照。

小西湖片区创新形成了“留改拆”的征收模式，按照“小规模、渐进式”原则，以“院落或幢”为单元进行征收，居民可以自主选择去留。马道街与箍桶巷交叉口的院落里原先住了很多住户，经过协商，居民全部搬迁。保留下的建筑部分修缮部分加固，还有部分经过拆除后重建，被打造成一处民宿。

改造过程中，近一半居民选择搬迁，释放出的建筑空间被改造出48个院落，小西湖片区探索出“共享院”的鲜活模式，实现“自我更新、有机更新、持续更新”。堆草巷33号是一处100多平方米的私家院落，60多年的枇杷树、80多年的老屋、百年的石榴树都极具特色。改造中，通过与居民的多次沟通协商，在对院子进行修缮的同时，将这里打造成“共享院”，周边居民、游客都可以在这里休憩参观。马道街29号的两层小楼迎面车水马龙，一方小小的庭院闹中取静，这里被打造成一间咖啡馆。红砖墙面、木质院门、阳光房、老梧桐、小露台，极具文艺范的小院子吸引了众多年轻人前来打卡。

经过7个月的施工，小西湖片区首例居民自主更新的房屋——马道街39号近日竣工，曾经的D级危房经过拆除重建，被改造成宽敞明亮的二层房屋，前店后宅的设计方案也将为老房子引入新业态。