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老旧小区改造是一项复杂的系统工程，引入社会资本参与是解决问题的关键。PPP模式不仅仅是一种融资工具，更是一种治理工具。九龙坡通过PPP模式引入社会资本，成功破解了融资和治理两大难题。

◆文/中房智库 苏志勇

城市更新试点城市系列解读（3）

城镇老旧小区改造是城市更新工作的重中之重，如何实现多渠道融资、吸引社会资本参与则是其中的关键点和难点。作为住建部确定的首批21个城市更新试点城市（区）之一，重庆九龙坡区的创新经验受到住建部点赞推广。

近日，住建部印发城镇老旧小区改造可复制政策机制清单(第四批)，总结了各地解决老旧小区改造问题的可复制政策机制和典型经验做法，其中针对城镇老旧小区改造项目小而散、回报低、社会力量参与积极性不高问题，给出了重庆九龙坡区的经验：通过PPP模式，吸引社会力量，采取“市场运作、改管一体”方式参与改造，培育项目自身造血机制。

作为“十四五”背景下首个实现落地的城市更新PPP项目，九龙坡项目充分发挥了PPP模式优势，成功解决了老旧小区改造中“融资+治理”的双重难题。

九龙坡PPP模式详解

九龙坡区是住建部近期确定的首批21个城市更新试点城市（区）之一。根据《重庆市九龙坡区城市更新规划》，九龙坡区城市更新重点区域面积达2424公顷，涉及现状建筑规模2588万平方米，约占重庆全市城市更新总量的四分之一。列入本次城市微更新PPP模式的城镇老旧小区改造项目涉及六大片区（农贸市场周边老旧小区、杨家坪兴胜路片区、兰花小区（3-5）、劳动三村、红育坡小区、埝山苑片区）、四个街道、八大社区，总规模102万平方米，涵盖366栋楼、14336户居民，总投资达3.7亿元，主要改造内容包括基础设施改造、完善工程建设和提升工程建设。如果选取传统的政府兜底的老旧小区改造模式，不但巨额投资对于地方政府来说是不小的负担，后期的运营管理也是难度巨大。

基于此，九龙坡区创新性地采取了PPP模式，由九龙坡区住建委作为实施机构，通过公开招标方式择优选择社会资本。由渝隆集团作为政府出资代表，与中选的社会资本共同出资组建SPV项目公司。项目采用PPP模式下的“ROT”（重整、运营、转让）运作方式，即由项目公司负责重庆市九龙坡区老旧小区改造项目的全过程投融资、设计、建设、运营、维护及移交等所有工作。

项目实施前，九龙坡区住建委聘请专业评估机构对项目进行了评估并形成了实施方案，对项目采取PPP模式必要性和可行性、项目产出、风险分配框架、运作方式、交易结构、项目采购、项目实施、绩效考核等各个环节进行了分析和阐述。评估报告认为，PPP模式通过政府方和社会资本方合作，引入社会资本的市场活力，融入到基础设施建设和公共服务中，同时发挥政府方积极主导的作用。

该项目采用PPP模式具有六大可行性：

★一是符合国家的宏观政策导向，国家大力鼓励采用PPP模式推动基础设施和公共服务发展。

★二是在当前中央严控政府债务风险的大背景下，采用规范的PPP模式符合政府控债要求。

★三是有利于加快政府职能转变，政府角色从“单一的公共产品提供者”逐步向“公共服务的购买者”转变；从“公共产品生产与监管双重角色”逐步向“公共产品生产与全过程服务的监管者”转变。

★四是有利于缓解财政压力，采用PPP模式政府方前期投入少甚至可以不出资，将财政支出责任后移，可以平滑财政支出，以较少的资金撬动更多的项目。

★五是充分发挥政府的行政优势和社会资本方在施工、项目管理、运营维护等方面的比较优势，有利于提高项目效率和质量。

★六是有利于降低项目全寿命周期成本。评估报告通过物有所值定量、定性分析得出结论，该项目采用PPP模式比较于政府传统采购模式，在提供基础设施及公共服务上可获得更高的效率和更好的效果。

通过招标，在城市更新特别是老旧小区改造中有着丰富经验的愿景集团成功入选，双方以2:8的资本金比例成立项目公司，作为实施运营主体，项目合作期限为11年（建设期1年，运营期10年）。合作期届满后，由项目公司将本项目资产移交给政府或其指定单位。

由于项目形成了一体化招标、一揽子改造、一本账统筹、一盘棋治理的长效机制，避免了设计、改造、管理脱节的问题，运营团队可以提前介入，做到一张蓝图干到底。

PPP模式破解“融资+治理”两大难题

老旧小区改造是一项复杂的系统工程，引入社会资本参与是解决问题的关键。PPP模式不仅仅是一种融资工具，更是一种治理工具，PPP模式“融资+治理”的双重功能恰恰解决了老旧小区改造的两大难题。

首先是融资功能。对于企业来说，参与老旧小区关键在于构建一个可持续的商业模式，即要在改造过程中找到稳定的现金流。这一方面考验企业的融资能力，另一方面也考验其资金平衡能力。在九龙坡PPP项目上，愿景集团不仅成功获取中国建设银行3亿元的贷款，解决了老旧小区改造资金难题，还通过改造区域内资金自平衡的方式，形成有效资产的长效运营。

❖在资金平衡模式上，一是大片区统筹平衡模式，强化存量资源的整合利用，实现自我平衡；二是跨片区组合平衡模式，实现建设运营一体化；三是小区内自平衡模式，通过规划整合利用地下空间、腾退空间和闲置空间补建区域内经营性和非经营性配套设施，以未来产生的收益平衡老旧小区改造支出。

具体到九龙坡PPP项目，主要运营收益来源大致包括老旧闲置办公楼宇、老旧闲置商业楼、沿街铺面出租收入、社区便民服务用房出租收入、停车收入、物业管理收入、单元门广告牌出租收入、楼栋清扫保洁收入等。

例如在九龙坡白马凼社区，在原有能停6台车的20余平方米空地上，通过新增智能化设施，建成了新型机械停车楼；清理长期占道停车，重新规划路内停车位、小区空地停车场停车位。不仅解决了小区停车难问题，还通过合理收费带来了持续稳定收益。

其次是治理功能。引入PPP模式的目的不能简单停留在融资方面，而是为了提升公共服务供给的质量和效率。九龙坡老旧小区改造项目PPP合作范围涵盖小区外基础设施配套工程、房屋本体等，施工种类不同，工艺复杂，对投资建设单位的施工技术和组织管理能力要求高。愿景集团作为投资建设和运营主体单位，无论是资源整合还是组织管理方面都有着较强的实力和经验。

在治理方面，运用其在“劲松模式”中的成功经验，坚持党建引领，搭建多方共治机制。坚持“消隐患、提环境、补功能、留记忆、强管理”和区级统筹、街道主导、社区协调、居民议事、社会资本实施的原则，既注重硬件设施的人性化提升，也注重“三感”社区的人文化缔造，实现“改管一体”，确保改造效果最大化、管理效果最简化、服务效果最优化。

模式创新得益于政策环境

根据《重庆市城市更新工作方案》，到“十四五”期末，重庆市将力争完成2000年底前建成的1.02亿平方米老旧小区改造提升任务，可谓量大面广，耗资巨大，仅靠政府财政是绝对不可能完成的。因此重庆市明确提出“政府引导，市场运作”“多方参与，共治共享”的基本原则，并逐步建立完善城镇老旧小区改造提升长效工作机制和制度政策体系。

2019年7月，重庆市多部门联合发布《重庆市主城区老旧小区改造提升实施方案》，全面部署老旧小区改造工作，对老旧小区改造的主要内容、指导标准、实施途径及长效机制等做出了全面具体规定。

2020年7月，重庆市发布了《全面推进城镇老旧小区改造和社区服务提升专项行动方案》,对老旧小区改造资金保障提出了全面系统的政策措施。除了发动居民自筹资金，落实管线单位出资等措施外，在拓宽融资渠道、吸引社会资本方面提出了多项优惠政策。例如，可利用公共建筑、权属用地等资源，整合停车、养老、抚幼、公共文化体育设施、快递驿站、商业设施、充电设施、广告设施等经营性资源，通过公开招商、择优选择企业以市场化方式参与改造提升；创新融资模式，加大金融支持力度，积极谋划申报地方政府专项债券，深入挖掘项目自身收益和政府性基金预算收入，做好资金收益与融资平衡测算；规范推进政府和社会资本合作（PPP）模式，依法择优选择具有建设和运营经验的社会资本参与改造提升工作。

❖在财政资金保障方面，积极争取保障性安居工程中央预算内投资和中央财政专项资金支持；统筹整合市级有关部门与老旧小区改造和社区服务提升相关的城市有机更新、棚户区改造、存量住房改造提升和住房租赁市场发展等专项资金，发挥财政资金的乘数效应，引导社会资本加大投入，形成可复制、可推广的模式；各区（县）统筹本地区财政承受能力和政府投资能力，明确对老旧小区改造和服务提升的奖补条件和标准，安排资金用于辖区老旧小区改造和社区服务提升。

❖在配套支持政策方面，一是通过采取政府采购、新增设施有偿使用、落实资产权益等方式，吸引专业机构、社会资本参与电梯、停车、养老、抚幼、助餐、家政、保洁、便利店、便民市场、文化体育等服务设施的改造、建设和运营。

二是鼓励各区（县）采取以奖代补方式，扶持老旧小区物业管理和社区服务，建立健全老旧小区物业专项维修资金归集、使用、续筹机制，逐步实现收支平衡、自我管养。

2021年7月出台的《重庆市城市更新管理办法》除了进一步强调多渠道筹集城市更新资金外，还在规划和土地方面提出多项支持政策。按照重庆市住房城乡建委副主任杨治洪的总结，这些政策将带来三大利好：“让资本进入更易、权益保障更好、运作模式更实”。

在城市更新项目实施中，九龙坡区充分利用了重庆市的政策利好，一方面积极申请财政资金等政策性补助，另一方面，挖掘城市更新片区停车位、充电桩、农贸市场、公有房屋、闲置物业、广告位、散居楼栋清扫保洁等经营性收入来源，并让渡部分小区、国有资产收益，新增配套经营性服务设施。丰厚的投资条件和良好的营商环境为吸引社会资本参与创造了有利条件。同时九龙坡区此前通过实施重庆市九龙坡区九龙外滩广场片区——“两江四岸”治理提升工程PPP项目，具有较强的PPP理念和项目执行能力强，也为PPP模式在城市更新项目上的运作提供了实操经验。