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太原植物园PPP项目 遭遇运营“罗生门”

中国房地产网

2022-09-16 18:34

太原植物园开园2周年在即运营现状堪忧

中房报记者 王少杰 山西太原报道

2022年9月中旬,屡获国际大奖、即将迎来开园2周年的太原植物园陷入运维困境。

一位熟知太原植物园开发运营的知情人士向中国房地产报记者表示,一系列内部问题不断发酵,让太原植物园运营资金承压。截至2022年6月底,太原植物园累计运维成本14213.61万元(含项目公司管理费),出现缺口资金2788.92万元,主要为园区保安、植物多样性提升、设施维保等费用。同时,园区经营形势趋于严峻,业绩表现不佳。据统计,目前园区累计接待游客247万余人次。但自今年以来,园区整体营收收入及客流量相较2021年出现明显回落。

据了解,太原植物园位于山西省太原市晋源区太山脚下,为山西省重点工程、财政部第三批PPP示范项目,总投资约35亿元、占地2730亩。2016年10月,太原市人民政府授权太原市园林局与绿地城市投资集团有限公司(以下简称“绿地城投”)牵头上海绿地建设(集团)有限公司等联合体签订了太原植物园PPP合同。同年11月,绿地城投等4家公司与太原市园林局下属事业单位太原植物园(控股)共同成立太原龙城绿地植物园有限公司(以下简称“龙城绿地”)作为项目公司,全面负责太原植物园项目投资、建设和运营。其中运营维护期11年。

2020年7月27 日,龙城绿地与太原市太山园林建设有限公司(以下简称“太山园林”)签订《太原植物园一期及一期增补PPP项目运营管理委托服务合同》(以下简称“太原植物园运营委托合同”),园区运营服务主体随之被切换。经过3年建设,太原植物园于2020年10月1日迎来开园运营首日。

不过,饱受争议的运营模式加持银行还贷压力积累,太原植物园运营风险突显。

“目前公司已陷入无力支付员工工资、运营费用、银行贷款的尴尬境地。”龙城绿地公司总经理莫道在接受记者采访时表示,由于龙城绿地在太原植物园PPP项目建设前期垫付约6.2亿元征拆费被拖欠,资金链条紧绷,不仅每月财务费用支出高达数百万元,还要背负巨大的贷款还款压力。

太原植物园遭遇前所未有的资金压力,有来自疫情与经济下行叠加因素影响,还有项目未严格按照PPP要求规范运作的原因。莫道表示,尽管多家银行发出运营合规性风险提示,龙城绿地等企业也曾先后多次发函至太原市园林局等单位表达整改意愿,但没有得到回应。太原市园林局主要负责人也婉拒了记者就上述问题的采访。

开园2周年在即,伴随运营接踵而至的难题悬而不决,太原植物园PPP项目前景扑朔迷离。

三年过渡期缺口补贴办法请示文件

困局背后的征拆费

记者调查发现,太原植物园目前的经营困局,6.2亿元征拆费用是关键问题。这背后或与《太原植物园(PPP项目)运营过渡期可行性缺口补贴办法》(以下简称“过渡期缺口补贴办法”)的实施相关。该补贴办法不仅突破了太原植物园PPP项目合同范畴,还疑似变相搁置巨额征拆费。

2021年5月19日,太原市园林局、太原市财政局共同向太原市政府呈报《关于太原植物园(PPP项目)运营过渡期可行性缺口补贴办法相关事宜的请示》显示,经太原市园林局、太原市财政局及社会资本方共同协商,过渡期补贴办法拟按以下意见(部分)实施:过渡期实施时间为2020年10月1日至2023年底;过渡期期间只测算安排建设投资部分可行性缺口补贴,该部分缺口补贴按照截至2021年2月底前已出具的工程建设审定值报告合计数,剔除政府已安排的资本金和征地拆迁费用作为测算基数,折现率以PPP合同约定的最低比例5.98%计算;对太原植物园PPP项目公司建设期间垫付的征地拆迁费用6.2亿元,视财力情况酌情予以安排。

《请示》内容载明,根据太原市投资和预算评审中心出具的太原植物园PPP项目评审报告及太原市晋源区自然资源局提供的相关资料,经核实截至2021年2月底,太原植物园(含一期工程及一期增补完善工程)PPP项目累计工程进度值为236232.01万元,其中:工程累计审核值174229.96万元(其中含政府配套资本金25242.86万元),征地拆迁费用62002.05万元。进而核定太原植物园PPP项目测算基数为148987.1万元,过渡期期间太原植物园PPP项目建设部分可行性缺口补贴为52224.53万元。其中,2020年(10月1日至12月31日)补贴3803.15万元;2021年补贴15212.61万元;2022年补贴16122.33万元;2023年补贴17086.44万元。

“照此推算,截至2022年6月底,太原市财政局应支付龙城绿地可行性缺口补贴27076.93万元。实际支付27015.76万元。”莫道表示,按照太原植物园项目PPP合同约定,缺口补贴发放应按照工程决算结果(总投资约35亿元)进行测算,并纳入太原市年度财政预算,按约定及时足额支付。而过渡期缺口补贴办法测算依据主要参照工程的过程审核数值,对此,龙城绿地表示认同。

过渡期缺口补贴办法中还作出了“视财力酌情安排”征拆费的建议,至今已长达一年多时间依然未安排支付。莫道表示担忧并认为,该项决定等同于在缺口补贴中剔除了征拆费支付并涉嫌变相搁置处理,违背协商过渡期缺口补贴办法初衷。此前,龙城绿地已向太原市园林局报送并表达书面意见。

2021年1月31日,龙城绿地在向太原市园林局提交“关于申请执行太原植物园PPP项目过渡期可行性缺口补贴方案的报告”中载明,经与太原市财政局、太原市园林局共同商议,拟定在竣工结算全部完成和运营成本基数确定前形成过渡时期补贴方案。该方案披露,建设部分暂按截至2020年12月31日已出具的建安报告(不含拆迁资金)合计数作为政府可行性缺口补贴计算基数,过渡期折现率和合理利润率按5.98%进行11年测算;针对太原植物园建设期间,龙城绿地为政府垫付的建设期征拆费用6.2亿元,政府应根据财政预算情况,按照第一年支付4亿元,第二年支付2.2亿元的进度,在两年内还清。

事实上,龙城绿地这一申请并未完全如愿。

2022年8月10日,绿地城投在向太原市政府提交“关于呈请太原市政府督促太原市园林局等单位解决太原植物园征拆费支付等问题的请示”中说明,太原市园林局一直未履行征拆费支付义务。为此,该公司多次与园林局沟通,均未得到有效解决。2022年7月18日,该公司再次发函通知园林局,要求其在2022年8月底前至少支付3.1亿元征拆费,该局未作出明确回复。

2022年9月3日,记者就太原植物园相关问题采访太原市园林局主要负责人,被婉拒。

前述“请示”中,太原园林局等单位对建议实施过渡期缺口补贴办法作出相应观点阐述:因部分施工(养护)内容到2022年10月1日才能到期进行决算审核,从运营开园到全部决算审核报告出具又需要一定周期,暂时无法以决算基数计算可行性缺口补贴额;若按财政部入库(PPP项目)可研初设批复投资为基数计算政府补贴负担较重。故需要一个过渡期解决办法。由此可为当地减少财政可行性缺口补贴支出6.96亿元。

在莫道看来,2022年,龙城绿地还本付息刚性支出约3亿元,资金周转压力较大,面临逾期风险。

上海市汇业律师事务所律师刘知瑜在接受记者采访时表示,根据《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》第一条第(四)款诚信履约规定,需要加强地方政府诚信建设,增强契约理念,充分体现平等合作原则,保障社会资本合法权益。依法依规将符合条件的PPP项目财政支出责任纳入预算管理,按照合同约定及时履约,增强社会资本长期投资信心。因此,如龙城绿地不能如期足额还款,造成项目贷款逾期,将使企业产生不良信用记录,亦对其履约及信用能力产生不利影响。

PPP项目退库风险加剧

“银行还贷逾期仅是龙城绿地面临诸多风险挑战的冰山一角。因运营合规性问题频遭质疑,太原植物园作为入库PPP项目或有被清退风险,与此相伴的其他风险也在暗流涌动。”在刘知瑜看来,自太原植物园开园始运营风险初露端倪,而此风险正是由龙城绿地与太山园林签订的太原植物园运营委托合同所引发。

该委托合同显示,双方约定委托运营管理服务时间与PPP项目合同一致,龙城绿地一并将保险购买与保函缴纳义务转由太山园林承担;太山园林需提供PPP合同中工程项目进入到运营期中龙城绿地所承担的所有运营服务工作,太山园林应确保运营绩效考核分数达到政府支付可行性缺口补助比例100%标准及以上,确保龙城绿地获得全额可行性缺口补助;在支付太山园林年度运营服务费中,约定龙城绿地管理费为670万元(包括但不含公司年度运营支出)。

刘知瑜认为,上述做法涉嫌违反《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金[2019年]10号)、《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》(财金[2020年]13号)等相关规定。其中,触及PPP项目规范管理、运作的部分表现为:不得出现社会资本方实际只承担项目建设,不承担项目运营责任,或政府支出事项与项目产出绩效脱钩;不得通过降低考核标准等方式,提前锁定、固化政府支出责任;不得存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的;不得通过签订阴阳合同,或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式,由政府实际兜底项目投资建设运营风险等。

“一旦存在上述情形的,应在限期内进行整改。无法整改或逾期整改不到位的,已入库项目应当予以清退,涉及增加地方政府隐性债务的,依法依规提请有关部门予以问责和妥善处置”。刘知瑜说。

记者调查还发现,自2022年8月以来,因太原植物园运营模式及收费主体存疑,已引起多家为龙城绿地提供项目贷款合作银行密切关注,并对其运营合规性问题纷纷发函要求整改或纠正。

2022年8月9日,A银行山西省分行、B银行股份有限公司太原尖草坪支行联合向龙城绿地发送的“关于尽快落实太原植物园一期PPP项目相关问题整改的函”表示,针对太原植物园PPP项目在运营过程中出现运营委托至第三方公司,项目使用者付费、经营收入及政府可行性缺口补助未回笼至B银行等问题,请在相关批复要求的时效内落实有关条件。

相比上述两家银行的委婉表述,C银行股份有限公司太原分行函询中措词可谓更为严厉。

2022年8月12日,C银行股份有限公司太原分行向龙城绿地发送“关于合作项目贷款业务中亟待纠正违约行为的函”(C银晋便函[2022]23号)并认为,龙城绿地与太山园林签订的委托合同,后者承担前者理应承担的所有运营服务工作,这一运营模式涉嫌违规;截至目前,园区所有使用者付费收入均由太山园林直接收取支配,导致银行对龙城绿地专项账户资金监管落空,进而产生贷款合同违约的法律风险。为此,就运营模式、账户资金监管涉嫌存在的违规、违约等问题,该机构要求龙城绿地须按照PPP项目要求和贷款合同有关规定及时纠正。

运营合规性引发多方关注

在此之前,对于太原植物园运营中存在的问题,绿地城投以书面函件形式向太原市园林局等政府部门反馈,并试图提出整改之意。

2022年7月18日,绿地城投向太原市园林局提交“关于提请太原市园林局协助推进太原植物园运营单位调整、财务归集等事宜的函”显示,经查询,太山园林为太原市园林局间接持股关联公司。根据《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金[2017年]92号)、《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金[2018年]54号)等有关规定,PPP项目应由社会资本方负责运营,不得将项目运营责任返包给政府方出资代表。而太原植物园项目委托太山园林运营可能涉嫌违反财政部相关监管规定,若满足一定条件后,或会造成该项目不符合PPP入库条件。

此外,太原植物园项目自运营以来,使用者付费等营业收入一直由太山园林归集和财务核算。上述做法,涉嫌违反PPP项目合同有关规定,造成龙城绿地作为太原植物园项目经营主体,在税务方面存在“三流不一致”的稽查风险,而绿地城投作为龙城绿地的股东及国资上市成员单位亦将面临严重审计风险。与此同时,依据龙城绿地与各银行签订的太原植物园项目融资合同有关规定,太原植物园项目特许经营权项下的收益权应当全部归集至龙城绿地账户,否则将面临银行抽贷、停贷风险。

2022年7月27日,一份由太原市园林局相关负责人签字盖章的“审计取证单”显示,兼任太山园林执行董事兼总经理、监事、财务经理等高管人员,均来自太原植物园(PPP项目政府方出资代表),分别为太原植物园总经办、党办、计划财务部负责人。

“公职人员兼任企业(太山园林)高管并参与经营做法,同样存在涉嫌违反财政部PPP项目监管规定的风险。”莫道表示,今年以来,除了发函,龙城绿地相关工作人员连续数次到访太原市园林局等政府相关职能部门沟通,但至今也未获得实质性解决方案。

前述知情者透露,截至2022年7月7日,太原植物园占地共涉及地块6宗,多数地块对《建设用地规划许可证》《不动产权证》《建设工程规划许可证》等审批手续办理存在不同程度缺失,甚至还有部分地块未进行土地征收,依然为集体建设用地和基本农田。

2022年9月13日,太原市规划和自然资源局国土空间用途转用科有工作人员以对太原植物园用地现状不太清楚为由,婉拒记者采访。

“土地审批手续的不完备直接影响到项目竣工验收。投入运营近2年时间的太原植物园PPP项目至今未组织竣工验收,属擅自交付使用。”莫道对记者如是说。

(应受访者要求,文中莫道为化名。)

编辑:刘亚

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标签:太原植物园PPP项目
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