中房智库特约研究员

北师大房地产研究中心研究员冯宇晴

中房智库执行院长

中央财经大学副教授柴铎

商品房预售制度自20世纪90年代被引入内地后，受到了房地产开发企业的广泛接受与推崇。预售逐渐成为最主要的商品房交易方式，据统计，中国主要城市商品房预售占比约为80%-90%。预售制度凭借其特有的融资优势，在一定时间内促进了商品房市场的蓬勃发展，但也催生了一系列棘手的问题。随着中国房地产市场逐步走入存量房时代，商品房现房销售（以下简称“现售”）试点项目逐个启动，中国是否会取消预售制度成为社会焦点。本文将梳理预售制度的前世今生，总结其优缺点，进一步探讨其动向与未来发展趋势，提出制度优化建议。

一、商品房预售制度的前世今生

内地商品房预售制度源于香港的“卖楼花”。“卖楼花”由霍英东先生于20世纪50年代提出，这种行为源于市场，虽可促进商品房销售，但在早期因缺乏规范管理，也引发了一系列过度投机问题。20世纪60年代金融危机过后，中国香港政府为保护购房者权益，规范相关管理，构建了相对完善的楼花预售制度。香港的探索为内地构建商品房预售制度提供了宝贵经验。

随着房地产市场化进程的推进，中国内地商品房预售制度的发展历程主要包括3个阶段：

1.雏形阶段（1978-1993年）：改革开放初期，住房市场严重供不应求，城镇人均住房建筑面积小于7平方米，建设城镇住房的需求十分强烈。当时采用住房预订购制度，地方政府建委组织代建住房，各购房单位依照批准的建设计划、携资金赴城市统建办预订购住房，统建办利用预订购资金和银行贷款实施开发建设。这一制度是商品房预售制度的雏形。

2.构建阶段（1994-2000年）：随着市场经济的推进，中国城镇化进程加快，住房市场供需矛盾进一步升级，成为主要社会矛盾。为满足大量的住房需求，中国于1994年7月出台《城市房地产管理法》，在总结中国香港经验和借鉴一些国家及地区做法的基础上，建立了商品房预售制度，并对预售条件和监管等进行了原则性规定，为商品房市场的健康发展提供了法律依据。同年11月，原建设部颁发了《城市商品房预售管理办法》，明确了商品房预售行为的定义、预售所需材料、房地产开发企业需办理预售登记及取得预售许可证等内容。

3.完善阶段（2001年至今）：2001年8月和2004年7月，原建设部先后修订了《城市商品房预售管理办法》，规定商品房预售是指房地产开发企业将正在建设中的房屋预先出售给购房人，由购房人预先支付定金或房价款的行为；同时，明确指出商品房预售必须取得“预售证”，严格规定了“预售证”办理程序和所需材料。随着预售制度的规范与完善，该制度逐渐成为中国商品房市场的核心管理制度之一。

事实上，香港“卖楼花”和内地商品房预售具有本质差异。从目的看，“卖楼花”侧重于通过信用预订或分期付款来促进销售；而商品房预售的核心目的为集资建房。从销售流程看，“卖楼花”先签订临时合同和支付定金（约占全款5%），一周内签订正式合同，90天内支付5%-10%的追加定金；而商品房预售需在签订合同后一周内付全首付和申请贷款支付余款，即要求在短期内支付全款。从资金监管看，“卖楼花”将购房款交给第三方监管账户，第三方监管方按工程进度向开发商支付购房款，在竣工验收、确认没有质量问题后支付尾款；商品房预售在形成之初没有第三方监管，购房款直接交给房地产开发企业，后来虽设立了第三方监管账户，但仅限制了购房款使用用途，未将房屋质量作为购房款使用标准。从违约退房制度看，“卖楼花”过程中买方可以违约退房，仅损失定金；但商品房预售过程中买方不可违约退房。总体来看，香港的“卖楼花”与其他国家及地区的成熟商品房预售市场情况更为接近，而内地的商品房预售与此不同，具有自身独特性。

二、商品房预售制度的优缺点

中国商品房预售制度的构建有效促进了房地产市场的健康稳定发展，其积极作用是不可否认的。与此同时，目前因缺乏充足经验，该制度仍存在不足之处，有待进一步优化。商品房预售制度的优缺点如下：

（一）优点

1.拓宽房地产开发企业融资渠道。商品房预售制度允许房地产开发企业在商品房尚未建成时，与买方签订交易合同和提前收取销售款。相比于现售，预售项目的开发动态回收周期可缩短约10个月。预售制度有利于拓宽房地产开发企业的融资渠道，不仅加速了资金周转、提高了资金使用效率，而且压低了资金使用成本，有效降低了房地产开发企业的资金压力。

2.疏导商品房市场需求。商品房预售价格约比现售价格低10%-20%，交房期为1-2年。相比于现售，商品房预售的价格优势更强，有效刺激了商品房购买，将潜在需求转换为有效需求，完成了商品房需求的合理疏导。

3.为银行提供稳定收益。银行机构通过向购房者发放按揭贷款，为房地产开发企业提供间接融资，从而获取长期稳定收益。住房商业贷款已成为银行机构优先选择的优质标的。

（二）缺点

1.易纵容非法集资和风险转嫁行为。商品房预售使房地产开发企业仅投入有限资金即可进行开发建设成为可能，为非法集资和风险转嫁行为提供了温床。房地产开发企业在支付土地出让金、获得土地后，可将土地使用权在银行抵押贷款融资，然后通过使中标建筑商垫资和预售，获取大量建设资金，其中预售是最主要的融资渠道之一（图1）。一旦资金链断裂，房地产开发建设工程将面临烂尾风险。预售制度将这种风险转嫁至购房者和银行，有可能严重损坏购房者的合法权益与引发金融风险。

图1 房地产开发企业资金来源构成

注：数据来源于国家统计局网站《中国统计年鉴》。

2.缺少严格的监管制度。国外和中国香港的商品房预售，属于销售模式而非融资手段，但中国内地商品房预售的本质即为集资建房，大量预售资金的使用理应得到合理监管。实际情况为，购房者的银行按揭贷款未经监管流程即可一次性无条件划拨给房地产开发企业，虽有规定必须将其用于房屋建设，但在资金使用过程中缺少严格监管，因此，房地产开发企业实际有可能将资金非法挪用。同时，因监管缺位，房地产开发企业常利用自身信息的隐蔽性优势侵害购房者合法权益，例如常产生预售营销宣传与实际交房情况不对等等问题。

3.易产生房地产价格泡沫。商品房预售会刺激购房需求，其中不乏基于保值、投机等目的的需求，需求增加有可能拉动价格增长。同时，房地产开发企业常通过虚假紧缺、浮夸囤积等手段哄抬房价，导致房价过分偏离实际市场均衡价格，从而有可能引发房价暴跌风险，易产生房地产价格泡沫。

4.催生房地产过度投资开发。商品房预售制度降低了房地产开发企业投资建设的经济门槛，导致大量投资资金涌入房地产开发行业，容易催生房地产过度投资开发，从而引发行业发展不平衡和低效率竞争问题。

5.房屋面积管理职能难以厘清，易产生行政风险。房屋建设工程从规划到预售、办证各环节办事部门不一，测绘机构不同，标准不统一，存在多次测绘以及预售测绘与确权测绘结果不同的尴尬局面，易引发纠纷诉讼。

三、商品房预售制度改革的动向、未来趋势与建议

针对商品房预售制度引发的一系列问题，中国进行了反思与改革。2005年8月发布的《2004年中国房地产金融报告》指出，可以考虑修改房地产行业的销售制度，取消一定的现行预售制度，而现售制度较为合理。该建议引发了社会对于预售制度的存废之争，但原建设部声明不会取消预售制度。2010年4月，住建部发布《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》，首次明确提出推行商品房现售试点，鼓励各地结合当地实际，制定商品房现售管理办法，引导房地产开发企业现售商品房。

总体来看，商品房销售从预售转为现售的优劣势并存。优势主要包括4方面：一是现售能有效避免预售的不确定性，有利于保障购房者的资金安全、维护购房者的合法权益，从而减少矛盾纠纷和维持社会稳定；二是能够放缓房地产开发企业的资金周转速度，提高其项目运营资金成本，倒逼其理性投资，遏制其非法集资和风险转嫁行为，从而促进市场趋于稳定；三是有助于抑制投机性需求和打击恶意提高房价行为，避免产生房地产价格泡沫；四是有利于将土地和资金等稀缺资源向优质房地产开发企业配置倾斜，进而优化行业竞争格局，推动楼市品质化健康发展。劣势表现为4方面：一是变预售为现售会造成房地产开发企业资金链吃紧，开发周期延长，从而降低商品房供给，有可能导致房价过度攀升；二是由于房地产行业的有息负债占比长期维持于40%以上，负债主要来自于银行等金融机构，所以企业资金链吃紧易引发偿债危机，这种危机可能会传导至金融体系内的其他利益相关者，导致金融风险；三是资金实力较弱的中小企业将会被淘汰出局或被合并，有可能降低市场竞争、加剧行业垄断现象，从而挤压消费者剩余和损害消费者福利；四是将减少房地产投资额和抑制房地产业发展，因房地产业是国民经济重要产业，国民经济发展也将受到严重影响。

考虑到上述优劣势，目前已有部分省份开始探索商品房销售市场转型，由预售主导逐步向现售转变，主要目的是通过宏观调控，解决商品房市场过热、价格过高问题。江苏省南京市于2016年推出现售政策，规定将土地拍卖价格与预售条件挂钩，当网上竞价达到最高限价的80%时，低层建筑申领预售许可需达到建筑主体封顶条件；当网上竞价达到最高限价的90%时，地块所建商品房必须现售。随后，南京市成功交易现售地块67块，但随着房地产市场的降温，又于2018年7月全面取消现售限制。广东省人民政府于2017年5月印发《实施珠三角规划纲要2017年重点工作任务》的通知，对防范金融和房地产风险做出了明确指示，强调因城施策，密切监控房地产市场动态，严禁各类加杠杆金融产品用于购房首付款，同时提出鼓励推行现房销售制度；随后，2018年10月，广东省首个商品房现售试点项目龙华金茂府于深圳正式亮相，并于2019年11月取得销售许可证。另外，福建省住建厅于2018年4月规定，福州和厦门两个试点应在土地出让中逐步提高商品房预售条件，直至实现现售。类似的，安徽省合肥市房地产管理局于2018年10月发布了《关于加强新建商品房现房销售管理工作的通知》，鼓励支持房地产开发企业实施新建商品房现售。2020年3月，海南省出台新政，规定对于新出让土地建设的商品住房，实行现售制度；现房销售的房屋应通过竣工验收且供水、供电、燃气、通讯等配套基础设施具备交付使用条件。由于海南省存量土地规模较大，在新出让土地建设的商品住房实行现售后，短期内实际市场供应量不会显著降低，所以将不会过度干扰市场供需稳定性和引发房价上涨。同时，海南省旅游资源丰富，加之被选作自由贸易港实验区，具有明显的经济长期向好趋势，可以在一定范围内承担房地产调控的经济影响。因此，海南省凭借独特优渥的改革条件，成为中国首个全面推行现售制度的省份，其积累的经验将成为其他省份改革的重要参考。若海南省改革成功，现售制度有可能进一步向其他省份推广。

从短期看，除海南省等具有良好经济环境和调控房地产市场的成功经验的地区，目前不存在全面取消预售制度的基本条件。从金融风险角度看，取消预售制度将导致房地产开发企业损失20%-30%的资金来源，有可能引发资金链断裂，产生严重的系统性金融风险。从市场供给角度看，城市去库存效果显著，截至2019年10月，中国商品房待售面积49323万平方米，同比下降6.6%，比9月末减少23万平方米；在此背景下，若取消预售制度，商品房供给时间将推迟至少1-2年，导致供需结构恶化，市场均衡破坏，同时也不利于践行遏制房价上涨的政策思路。由此可知，短期内不会大范围地全面取消预售制度，各地将因城施策，即根据自身政策环境、市场条件和其他试点经验做出弹性选择。

从长期看，在国家鼓励改革的背景下，随着试点经验的积累，各地将逐渐尝试增加现售、减少预售，但是否会全面取消预售制度尚且难下定论。若今后决定在长期发展中全面取消预售制度，为维持社会稳定和确保市场健康发展，制度改革也将是循序渐进的过程：首先将在一段时间内保留部分预售项目，逐步提高预售条件，适当增加现售项目；然后逐步完成从预售到现售的转型，在此过程中将预先公开转型进度时间安排，使企业和公众有明确预期、提前做好准备。

根据上述分析，商品房预售制度仍会在一定时间内留存与发展。为解决现存问题，可从下述5方面对其进行优化：

1.提高房地产开发企业的市场准入门槛，使其降低资金杠杆，充实开发经营的资本金，从而防范行业与金融风险。

2.推行市场预警和信用管理机制，将不守信用、侵害购房人利益和施工承包人利益的房地产开发企业限定于现售范围，使其信守商业信用、承担商业责任。

3.强化商品房预售监管，在开工前严格审查房地产开发企业的资金状况与信用度，在开工后检查施工过程是否符合合同规定、房地产开发企业是否篡改合同等，从而保障购房人的合法权益。

4.加大对房地产开发企业违法行为的惩处力度，明确其行政和民事责任，强制其对受损者给予合理补偿。

5.完善预售资金管理，可通过专项管理、专项信托和专项账号等方式集中管理，实现专款专用，遏制非法挪用预售资金等违法行为。