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构建中国城市更新市场的“鸿蒙”操作系统 2019中国城市更新市场研究报告(摘要)

2019-12-01 22:55

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| 报告撰写 中房智库执行院长 柴铎 研究员 兰亚红

在新型城镇化战略、生态文明建设战略和国土空间规划“三线划定”背景下,大规模外延式、扩张型城市建设基本结束,中国城市发展普遍进入“减量化、内涵式”发展时代,建设用地约束与产业升级需求并存。城市更新成为提升优化公共服务、改善人居环境、腾挪空间承载力、美化城市景观、提高商业能级、提升城市品质的必然选择。

一、发展背景与历史使命

(一)城市更新背景

1.我国城市建设和房地产发展从增量时代走向存量时代

经济地理学家诺瑟姆(Ray.M.Northam)于1979年提出的理论将多数国家城镇化路径概括为“S”曲线(图1)。当城镇化率高于20%低于30%,是城市发展的起步阶段;当城镇化率高于30%之后,城市进入快速发展阶段,城镇化率会以较快的速度向70%攀升;当城镇化率大于70%时,增长速度趋缓甚至停滞,出现逆城市化(逆城镇化)现象,随后进入再城镇化阶段。具体表现为其城镇再次焕发生机、提升人口和资源要素吸引力的核心工具即是“城市更新运动”。

按照这一发展规律,结合我国热点城市的2018年城镇化率统计数据看,我国约有35个大中城市已经进入再城镇化发展阶段,通过城市更新挖掘空间内部承载力潜能是实现城市可持续发展的必然出路。

2019年8月15日,国家统计局发布的《城镇化水平不断提升 城市发展阔步前进——新中国成立70周年经济社会发展成就系列报告之十七》显示,2018年末,我国常住人口城镇化率已达到59.58%。中国社会科学院城市发展与环境研究所于2019年10月29日发布的《城市蓝皮书:中国城市发展报告No.12》预测,到2030年我国城镇化率将达到70%。根据诺瑟姆S型曲线及发达国家的经验,城镇化率到达70%的时候,城镇化增长速度就会放缓甚至停滞。而我国自1998年启动房改后,过去20多年间房地产市场的快速增长是以城镇化的快速增长作为背景的。随着我国城镇化进程总体迈入中后期,我国房地产行业大规模扩张的增量时代也将结束,逐渐过渡到以大资管、大运营为主流的存量开发即城市更新时代。

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此外,我国房地产市场受政策影响明显。2019年7月30日召开的中共中央政治局会议明确“不将房地产作为短期刺激经济的手段”,这意味着靠房地产拉动经济增长的大规模卖地建房模式将走向终结,虽然不会一蹴而就,但导向是明确的。从房企融资层面,过往依赖的多个非标融资渠道接连遭受围堵,国家引导资金流向并发展实体经济的决心明显。这也表明房地产高杠杆、高周转、快速实现规模扩张的发展模式行不通了,将转入产品精雕细琢和精细化管理的时代。

2.城市更新改造任务艰巨,需求迫切

改革开放以来,我国城市化发展经历了由“规划不足”到“规划过度”的极端演变。有的城市因为规划赶不上建设的速度,城市主政者对未来的预见性不够,“先建设后规划”,导致了“大城市病”。更多的城市则因为“换一届政府就换一张规划图”,导致城市规划千篇一律,并且在大拆大建中对历史文化和城市风貌保护不够,导致很多传统建筑被毁灭。

计划经济时代,以重工业、工业优先为导向的城市发展模式下,中国城市普遍形成了大量工业区,工业用地布局散乱、利用低效。随着产业升级,社会对工业用地的需求下降,产业用地闲置、低效、安全隐患等问题突出。中心城区土地稀缺、地价高涨与老旧工业区闲置、低效、浪费土地形成了鲜明对比。加之环境保护、生态文明建设的需求催动,对工业用地的改造、腾退、更新需求日益突出。

(二)城市更新的主要功能

城市更新是城市空间生命延续的有力抓手,是政府推动产业升级、促进城市功能优化、提升人居环境的重要工具,是企业发现商机、寻求转型发展的重要领域,也为社会公众实现美好生活提供了更多的选择。具体来看,城市更新具有以下主要功能。

1.盘活沉睡土地资产、提高土地利用效率、经济产出,提升土地开发强度。通过城市更新,可提高土地单位面积的承载力和土地立体空间的开发,实现土地供给稀缺性价值与投资性、功能性增值的叠加,并可以通过空间置换实现土地供给增加,缓解土地供求矛盾。

2.改造更新建筑设施,消除不利影响和地块负外部性,减少安全隐患。改善人居环境、城市面貌,美化城市景观。

3.优化城市公共服务功能,增进公共服务的供给,丰富各类商业、居住、景观、生态功能的内涵和输出,促进空间复合利用,补齐城市功能短板。

4.促进城乡间、城市不同区域间(新区与旧区、中心区与郊区)的公共设施供给均衡,如教育资源、医疗资源、商业娱乐、休闲游憩资源的平衡配置,调节社群利益,减少社会矛盾,增进居民发展机会的公平性。

5.优化城市空间布局,改善地类均衡性,促进产城融合、职住平衡,产生规模效益,带动区域整体发展。

6.为政府提供融资渠道,通过打包“二次开发”实现市政工程的“政企合作、公私合营”,降低财政负担。

7.开启城市“二次发育”过程,为市场主体开辟了新的商机,打开新的市场,创新商业模式和盈利模式,为房地产行业转型打开了一扇窗口。

8.通过挖掘城市内部承载力潜能,减少建设用地增量、约束城市外部,减少扩张占用农用地和生态、开敞空间,改善城市整体生态环境。

9.城市更新是各类城市发展新理念、空间功能新理解、新建筑建材科技的试验场,推动空间科学、规划科学、建筑学与材料学等学科科技发展。

10.传承历史文化,保护城市风貌,留存城市历史记忆,增进城市文化积淀,促进旅游、观光产业和文化创意产业发展。

二、发展现状及参与主体分析

1.发展现状

2009年10月,深圳颁布了全国首部《城市更新办法》,将原有的“旧改”概念升级为“城市更新”,是全国最先迈入城市更新常态化和制度化阶段的城市。随着国家土地节约集约利用等一系列政策推动,2010年前后,以上海为代表的长三角区域经济发达城市开始探索“两规合一”、控制建设用地规模,也进入了城市更新的轨道。随着中国城市发展进入都市圈时代,越来越多的城市开始注重城市更新概念,把城市更新作为经济增长的内生新引擎。但因为各地城市更新发展进程不一,城市更新政策也不尽相同,更新改造模式也在不断迭代。

目前,城市更新主要区域为北上广深等一线和热点二线城市,城镇化率较高的中西部城市比如西安、贵阳、太原等也在大力度推进城市更新,在城中村改造、棚户区改造、旧厂房土地盘活等方面发力,加速城市建设,改善人居环境,成效显著。

2.参与主体分析

从城市更新市场的投资参与主体来看,目前的市场主力一是房地产开发商,二是私募基金。前者侧重于旧城、旧村、旧厂的拆除重建类的项目投资,后者偏重于存量资产的改造盘活。也有一部分以轻资产运营为核心竞争力的企业,通过与房地产商或者私募基金合作,正在往重资产模式延伸。

中国一、二线核心城市纷纷步入存量时代,城市更新成为城市发展的新增长点,越来越多的房地产开发商把城市更新作为重要的业务转型方向,并纷纷成立专门的城市更新业务部门。中房智库统计,百强房企大部分都涉猎了城市更新项目,但介入时间、参与方式、获得项目规模等有很大不同。总体上一个鲜明的趋势是,广深区域较早介入城市更新领域的房企,比如富力集团、佳兆业等,如今大部分具有丰厚的城市更新土地储备,且由于旧改经验丰富,存量项目推进和新项目获取都较为顺利;而后进入的财大气粗者,比如恒大、融创、碧桂园等房企,近几年通过收并购新增了大量城市更新土地储备,但由于缺乏旧改经验,且城市更新的旧改战线长,项目推进转化速度并不快。

(中国品牌房企城市更新业务开展情况及中国代表性城市更新基金业务开展情况略)

三、主要操作模式

目前,中国城市更新的主要操作模式总体包括三大类别、四种模式:

操作形式的“三大类别”包括:

1.原地原主体。对于建筑、环境与空间区域需求存在差距,通过轻微修正可以达到预期的地块,若原用地主体、产权人具有更新改造、提升建筑物利用效能的意愿和能力,即按照城市规划(调整)的要求和指引,由原用地主体发起并实施,对用地和建筑物进行翻新改造以适应新业态和经营方式的需求,并对周边环境和设施条件进行改善。

2.原地换主体。对于土地利用、建筑功能和周边环境难以完全满足周边需求,而原用地主体缺乏资源、渠道进行更新改造的地块和项目,通过土地和建筑打包出售,引入新的开发主体,按照城市空间规划、设计要求,在不完全破坏原有建筑格局和空间肌理的基础上,对建筑进行重新定位策划,实施空间功能的置换和新业态的包装,再向市场推出租售。

3.换地换主体。即原土地利用形式和建筑物功能已完全不能满足城市发展和居民生产、生活需求,或对周边环境产生重大负外部性影响的地块进行完全拆除性重建。

按照实施主体中政府作用和市场组织、企业参与的形式和程度不同,又衍生出四类具体的城市更新实施模式:

1.城市政府主导—国有大型企业实施模式。城市更新项目由政府直接投资、组织、运作。政府通过规划、政策指引,在城市开发建设部门主导下与公有制为主的企业签订土地再开发合同。政府采用“委托—代理”方式确定改造范围、改造期限,办理土地权利转让手续,通过财政和政府信用方式筹集资金,协调涉及单位关系,帮助开发主体解决过程中遇到的资源、沟通、审批各个难题,并对项目进行竣工验收。开发主体接受政府的全流程监管和资源,实际角色类似于是一个“工程主体、项目承建商”,其利润按照评估规定而非市场决定。

2.城市政府主导下的“政企合作”模式。引入开发商主体,由政府负责地块搬迁安置、规划调整、市政建设,通过土地招拍挂(有时为定向招拍挂)将土地以略带公益性的价格或市场价格出让给资质良好、经济实力和旧城改造经验较完备的开发商负责用地、建筑改造。政府既能获得一定的土地出让收益,同时也能够减轻行政管理和财政负担,实现城市空间改造、环境改善、土地利用效益提升等多重目标。

3.原产权主体发起和主导模式。由土地和建筑物的原产权主体,如原村集体、原企业自发发起、筹集资源、招标确定合作对象、签署合作协议,按照商业规则和合同对土地和建筑进行重新定位策划、规划设计、组织改造翻新。

4.房地产开发企业等市场主体主导模式。即开发商或资本机构在政府政策框架和规划设计的指引下,自主选取更新地块和建筑,与原用地主体进行洽谈,提出更新改造方案,报政府审批。由企业主导筹集资金等各类资源,对原项目用地主体进行搬迁、安置,自主或与规划设计专业机构合作对项目进行重新定位策划和规划设计,组织、委托项目施工建设,对项目进行租售经营。

四、城市更新市场的“生态圈”与“方程组”

1.城市更新市场的参与主体、功能模块与“操作系统架构”

城市更新运动发端于社会需求与空间功能供给的矛盾。城市更新大多被视为一项公共产品,作为政府的责任与义务,需要动用公共权力,借助政策、规划工具和财政资源组织实施。中国城市更新在操作上又分为两个条线,一是住建部系统主导的城市主城区范围内的街区改造、建筑更新活动;二是由国土资源部门主导的城乡整体(主要聚焦乡村)建设用地整治,亦称“市地整治”。

城市更新市场发育首先取决于相关政策制度环境是否健全,其次则由市场主体的实力和资源发动能力所决定。而城市更新项目实施过程的核心实质是相关利益的均衡和调整。从利益属性而言,城市更新需要站在社会整体高度统筹好政治、经济、文化、社会等多重效益,避免社会公共利益降低;从利益分配角度讲,城市更新的实质是城市政府、企业等市场主体(实施者)、原土地产权主体、新旧土地使用主体、社会公众五类主要利益相关方之间的、以土地经济利益为核心的价值再分配、再调整过程。这一过程也决定城市更新能否顺利实施并达到预期效益。

城市更新项目成功的关键在于创造更高的空间价值、并促进这一价值在相关利益主体间公平和均衡配置,也即城市空间价值倍增效应的“帕累托改进”。

(城市更新市场操作系统“运行架构”与“功能模块”部分因篇幅所限在此省略)

2.新时代城市更新市场的“生态圈”与“方程组”

由政府主导走向市场主导,由行政命令式走向市场操作式,由公共资源单一投入走向多源流社会资源共同投入,最终构成一个自发运行、各方在博弈中按照各自利益取向和资源占有实现价值目标的“城市更新市场操作系统”。这一操作系统基于市场机制自发运行,将产业链上下游、各类市场主体凝结形成了一个具有内生动力、长期成长性的城市更新市场的“生态圈”。在这一生态圈中,各类市场主体基于要素投入关系,结成不同的城市更新项目实施模式。

不同模式下,城市更新的运行机制、价值创造过程与相关主体的参与逻辑可以用“方程组”表达(详见报告原文)。

城市更新的价值既可表达为各类要素的生产函数,也可理解为适应不同用途和禀赋土地空间、不同用地主体需求的各类操作模式创造价值的加总。随着实施模式的不断发展、参与主体的逐渐丰富,城市更新市场“生态圈”的价值创造过程也在不断发育、生长、绽放!

(此文刊于中国房地产报12月2日11版 责任编辑  苏志勇)


编辑:本站编辑
标签:中国城市更新市场
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