1月17日，山东青岛，四方机厂1900文创园区，这座承载着百年历史的厂房，蝶变成为将工业记忆与现代艺术完美融合的街区，为城市更新助力赋能。CFP/供图

中房报记者 向军 北京报道

城市更新是推动城市高质量发展、不断满足人民美好生活需要的重要举措，更是扩大内需的重要抓手。为进一步支持城市更新行动，1月20日，自然资源部与住房城乡建设部联合发布了《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（以下简称《通知》）。

新政策在增强详细规划适应性、优化过渡期支持政策、推进存量土地和空间的临时利用、鼓励资源资产组合供应整体运营、创新不动产登记服务、妥善处置历史遗留问题等六个方面提出了11项具体措施。这些系统措施旨在着力破解城市更新中的政策堵点，进一步强化了规划与土地政策的融合，这将为“十五五”期间持续推进城市更新行动提供了具体的“操作指南”。

11项措施 保驾护航

为提高规划响应速度，《通知》允许各地结合“十五五”需求，对拟更新区域的详细规划进行评估和优化，可采取技术修正方式，并纳入国土空间规划“一张图”监督。同时，为支持新产业新业态，可制定土地混合开发和空间复合利用的“正面清单”，项目符合清单即视为符合规划。此外，针对加装电梯、增设停车充电设施、完善无障碍设施等社区“微更新”项目，各地可制定“规划许可豁免清单”，在满足公共安全前提下简化审批。

为鼓励存量资源转型，《通知》明确，利用存量土地、房产发展国家支持产业的，可享受不超过5年的过渡期，期内不改变用地主体和规划条件。期满符合要求的，可按规定办理新用途用地手续；不符合的则退出政策，恢复原用途。办理有偿使用手续时，可采用租赁或协议出让方式。

为激活闲置资源，《通知》允许各地在保障安全、不影响远期规划的前提下，制定空闲建设用地的临时利用规则，明确期限与恢复措施。同时，对存量建筑在不增加容积率和高度情况下的临时利用，可实行用途“正面清单”管理，纳入清单的无需办理规划许可。

《通知》强调要注重特色发展，鼓励开展更新地区的自然、文化等特色资源调查与活化利用。通过优化国土空间规划，建立健全多门类资源资产组合供应、整体运营和合理分配的机制，以形成城市更新新动能。

为解决更新中的产权衔接难题，《通知》提出了3项登记服务：可预编不动产单元并办理预告登记，保障原权利在更新过程中的延续性；对老旧住房自主更新项目，可采用直接按户首次登记灵活方式提供服务；对土地带建筑一并处置的，可探索简化材料提供登记服务。

《通知》要求，按照依法依规、尊重历史、公平公正的原则，妥善处置历史遗留问题。特别是对历史形成的无合法用地手续的建设用地，将依据全国国土调查结果，区分不同时期，分类制定认定标准和处置政策，并纳入“一张图”实施封闭监管，确保底数清晰、风险可控。

中央统筹 地方行动

2025年是城市更新政策发展的关键节点。5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，这是迄今为止最高规格的专项政策文件，将城市更新提高到国家战略高度。

2025年7月召开的中央城市工作会议，更是将城市更新明确为“推动城市高质量发展的综合性、系统性战略行动”和“重要抓手”。

2025年11月21日，全国城市更新工作推进会在芜湖召开，这是中央城市工作会议后的首场全国性推进会。会议要求，因地制宜、探索创新，着力在规划、资金、运营、治理4个方面下功夫。

下功夫编制好城市更新专项规划，建立城市体检与城市更新一体化推进机制，建立完善“专项规划—片区策划—项目实施方案”规划实施体系，做好规划衔接。

下功夫建立可持续的城市建设运营投融资体系，统筹用好各类资金，发挥政府资金撬动作用，鼓励金融机构开发金融产品，提供长周期、低利率的信贷支持。

下功夫建立可持续的运营模式，统筹有效市场与有为政府，加强资源整合，通过功能转换、业态升级、品质提升等方式激活存量价值。

下功夫抓好系统治理和基层治理，发挥好“一委一办一平台”作用，推动“城市管理进社区”“物业服务进家庭”，推进城市治理现代化。

面对多元化的更新需求，各地正在探索多种模式。当前看，主要有4类更新模式：老旧小区局部改造、城市中心区功能转化、老旧住房自主更新原拆原建，以及少量传统拆除重建模式。

中指研究院报告显示，地方城市更新实践呈现多样化、精细化的特点。比如北京市推出《城市更新政策激励工具箱（1.0版）》，涵盖七大领域75项政策措施，其中全面实施类41项、试点推进类20项、探索研究类14项。

上海市2025年7月发布《关于推进商务楼宇更新提升的实施意见》，针对商务楼宇更新提出“六项举措、两项机制”共八个方面的支持政策，为解决传统商务楼宇功能单一、配套不齐的问题提供政策支持。

成都市则深化多元参与的城市更新模式改革，坚持市场化运作、商业化逻辑，因地制宜、分类施策，激发居民、企业、产权人等多元主体参与活力。总结复盘工人村“原拆原建”经验，探索完善“谁受益、谁出资”的老旧小区居民自主更新、企业“地随房走”新路径；总结推广东郊记忆“政企协同、市场化运营”经验，探索老旧厂区盘活利用新路径。

安徽省城市更新初步形成了具有安徽特色的工作路径。2025年至2028年更新片区214个、重点项目5670个，同时在现有214个更新片区基础上打造51个重点示范片区，总结合肥科大硅谷“科创+城市更新”、芜湖经开区“智造+生态”、淮北老电厂“工业绣带+文旅”等实践模式，以点带面提升全省城市更新整体质效。

各地政策更加注重项目落地的可行性与可持续性，政策体系不断完善，覆盖项目规划、资金支持、土地利用、项目审批等全流程。如重庆出台《持续推进城市更新三年行动计划（2025-2027年）》。