产业升级和聚集将为重点城市群带来新的房地产需求。华少/制图

广开首席产业研究院院长、

中国首席经济学家论坛理事长 连平

广开首席产业研究院资深研究员 马泓

根据《中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议公报》（以下简称《公报》）和《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），未来有三个有关房地产领域深化改革的方向值得重点关注，包括土地改革、人口迁移、城市治理。这些重点改革将对未来房地产发展产生深刻影响。

一、深化土地制度改革，形成需求和供给新增量

《公报》和《决定》提出“深化土地制度改革”“构建城乡统一的建设用地市场”。土地是财富之母，系经济发展不可或缺的要素。过往二元制度下，地方政府对土地出让的依赖度较高，土地资源利用粗放，整体拆迁等补偿性支出总体规模大幅度增加，城镇发展主要依靠高消耗、高投入的土地资源，大幅抬高了居民购房成本，城乡居民收入差距扩大，地方政府债务大增。以土地制度改革为突破口，有助于逆转上述不合理发展的问题，建立与现代化发展相适应的土地财政税收及收入分配体制。

土地改革的目标是建立两种所有制土地平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度，促进土地资源的分配使用更为合理。结合近些年农村宅基地改革试点和城市土地拍卖制度调整，新一轮全国土地制度改革总体基调将围绕提升土地要素配置和使用效率的提高展开，将对房地产市场产生深远影响。具体农村和城镇土地改革可能遵循以下路径：

第一，稳妥审慎推进农村土地制度改革。考虑到不同地区农地差异极大，农村土地改革难以全国全面同步推进，条件相对成熟的地区改革的步子可以大一点。鼓励有条件的农村宅基地进入农村土地流通市场，加快推进房地一体的宅基地使用权确权登记颁证，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。经过土地制度改革，宅基地实现市场化流转，由只有使用价值转变为既有使用价值还拥有资产增值空间，成为持有人的资产。拥有宅基地的农民的财产性收入通过交易之后就会陡然增加，缩小城乡居民收入差距，进而带来可观的消费能力的增长。更为重要的是，财产性收入大幅增加可以迅速提升农民在城镇落户的能力，产生新的房地产需求。

第二，未来城镇土地改革将走集约化道路，用地指标逐步向大城市倾斜。《决定》指出，“建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制”。城镇土地改革主线有两条，一个是基于常住人口对应的住宅用地，另一个是针对非住宅市场的土地市场。两者主要的思路是一致的，即未来城镇建设用地将摒弃粗放式外延扩张的策略。2021年初，自然资源部推出22个大城市土地集中拍卖制度，正式开启了“十四五”时期城镇建设用地集约式发展之路。尽管这两年各地针对供地“两集中”制度有所调整，部分城市取消了集中供地拍卖次数等限制性措施，但全国城市土地供应整体减少的趋势已然形成。截至2024年6月末，全国百城年化土地供应面积从2020年底的13.5亿平方米降至10.3亿平方米，累计降幅接近四分之一。目前以上海、北京为代表的少数重点城市都面临土地建设用地指标不足的问题，这些城市房地产市场的供求关系长期处于扭曲状态，并导致其房价长期处于高位。

第三，未来城镇用地指标将逐步向“人地产钱”看齐，特大及大城市住宅用地占比有望提升。未来人口流动可能呈现四个重要趋势：一是人口持续向东部、南部沿海大城市集聚，广东、浙江、江苏成为最有吸引力的省份；二是一线城市常住人口增速放缓，而都市圈人口增速则将提升；三是中西部地区省会城市虹吸效应较为明显；四是公共服务水平越高的地区对人口的吸引力越强。在可预见的新型城镇化发展周期中，随着人口及产业向重点城市群都市圈及其周边附属城镇迁移，未来中国房地产业新的需求和供给增量将主要集中在这些地区。

第四，未来城镇工商业用地将更加重视现有城市存量土地的再开发及利用。《决定》提出，“优化城市工商业土地利用，加快发展建设用地二级市场，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地”。根据国内外城市发展的历史经验，相较于对新增农地转城市用地的开发而言，对存量土地开发的成本要更低廉。

上世纪90年代，国内一些城市的老旧厂房再开发得到鼓励，允许国有企业重新开发土地和出售土地使用权，这提供了财政激励来推动土地更快地流转和使用。2023年9月，自然资源部决定在北京市等43个城市开展低效用地再开发试点，旨在大幅提高利用存量用地的比重和新上工业项目的容积率，推广应用节地技术和节地模式，完善土地供应方式，但在实际推动存量用地再开发的过程中也面临了一些挑战。

一是现存的闲置用地大都属于工商业、住宅需求不济的资产，购买资产的对手方相对较少；二是部分资产存在产权问题，包括牵涉国有资产的部分能否完全按照私人部门资产市场化处置尚待明确；三是用地属性的转变需要相关部门综合审议。因此在全国范围内推进土地再开发的进程可能是渐进式的。

二、加快农业转移人口市民化，推进房地产消费和投资

《公报》提出“加快农业转移人口市民化，深化户籍制度改革，完善城镇基本公共服务提供机制”。十八届三中全会以来，新型户籍制度改革目标确立。新政旨在全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。《决定》提到“中国式现代化是人口规模巨大的现代化”，推进现代化与人口市民化是同步进行的。截至2023年底，全国常住人口城镇化率为66.16%，户籍人口城镇化率仅为48.3%，农业人口市民化进程滞后于城镇建设的问题较为突出。在农业人口转移至城镇常住的过程中，缺少对离开农村人口的有效补偿，大量吸纳农业人口的城镇并未完全做好社会保障服务工作，导致这部分转移人口在社保、医疗、子女教育、养老等领域难以享有与原有城镇常住人口同等权益，城镇应对大量农业转移人口的基础设施建设、住房条件等供给能力相对欠缺。2019~2023年间，城镇化率和户籍率分别累计增加4.7和4.9个百分点，户籍率增加相对较快。表明全面放宽放开部分城市落户限制后，农村剩余劳动力进城的阻碍正在逐步减少。市民化加快将带动城镇基础设施建设和保障房建设投资需求的增长。结合城镇化带来的居民消费和投资增量，预计平均每年农民转市民将拉动GDP增速约1个百分点，拉动房地产相关消费投资近万亿元。

当前农业人口转城镇市民的空间依然巨大。截至2023年底，全国农村人口为4.77亿，流动人口规模超过3.8亿。为了加快农业转移人口市民化进程，推动农民工特别是新生代农民工有序融入城市，下一阶段政策举措将围绕以下五个方面展开：

一是进一步放开放宽除个别超大城市外的落户限制，各地将因地制宜制定具体落户办法，完善全国公开统一的户籍管理政务服务平台，提高户籍登记和迁移便利度。

二是完善城镇基本公共服务提供机制，建立基本公共服务同常住人口挂钩、由常住地供给的机制，稳步提高非户籍常住人口在流入地享有的基本公共服务项目数量和水平，推动城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

三是提高农业转移人口劳动技能和素质，强化随迁子女基本公共教育保障，强化农民工劳动权益保障。

四是巩固提高社会保险统筹层次和参保覆盖率，推进全民参保计划，稳步推进基本养老保险全国统筹，逐步放开放宽居民在常住地或就业地参加社会保险的户籍限制。

五是完善农业转移人口市民化配套政策，健全中央和省级财政农业转移人口市民化奖励机制，加大中央财政均衡性转移支付中非户籍常住人口因素权重，在人口集中流入地区优先保障义务教育校舍建设和保障性住房建设用地需求。

三、提升城市治理能力，促进都市圈发展

《决定》提出“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”“健全推进新型城镇化体制机制，推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系，建立都市圈同城化发展体制机制”。目前，重点城市群与核心城市已进入了都市圈建设时代，纵观全球城市化发展历程，成熟的都市圈形成都与现代生产要素双向流动紧密结合。2023年底我国四大城市群（京津冀、长三角、珠三角、成渝）总常住人口占全国人口比例约为三分之一，都市圈常住人口占比约四分之一，与日本（55%）、韩国（约50%）相比有很大差距，未来我国大城市都市圈建设仍有很大的发展空间。

《决定》提出要“加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。这意味着未来将加快重点城市群城际铁路的建设，优化枢纽布局，促进城际之间人员通勤、货物流转，提高区域一体化发展水平。根据住房城乡建设部公布的数据，2022年我国人均道路面积为19.28平方米，在31个省、自治区和直辖市中，有12个低于全国平均水平。其中，上海（5平方米）、北京（8.04平方米）更是显著低于人均10平方米，加快推进特大城市都市圈建设的必要性凸显。

纵观全球城市化的发展历程，都市圈发展往往是建立在特大或大城市发展饱和后，以中心城区为中心、通勤圈在1小时左右范围的城镇化发展第二阶段，国内目前符合这个条件的主要集中在一线城市及个别重点二线城市。

《决定》提出“推进以县城为重要载体的城镇化建设”。县城将是促进城乡要素双向流动重要的落脚点。全球一些发达都市圈内依附的中小城镇的GDP对都市圈的贡献率占到40%以上，这方面是我国城镇化建设正在补齐的短板之一。“十五五”期间，都市圈县域经济将逐步发挥其更重要的作用。随着大城市户籍制度的松绑，改革将推动都市圈县域地区吸纳更多人口并带动发展现代服务业，释放更多内需潜力。都市圈县城发展能级有望得到进一步提升，地方财政将根据产城融合发展进度逐步增加公共资源的分配比例，城乡教育、医疗卫生等公共服务功能有望提升。

近年来已经有一批地区提出将加快发展县域商业建设，城乡物流配送中心、功效网络、电商平台等领域将受益。建设用地制度改革将推动县域地区保障性租赁住房建设加快建设脚步，更好地满足当地住房需求。

从中长期看，重点城市群和核心城市都市圈将充当现代生产要素的最重要“容器”。根据《决定》的发展规划要求，未来重点城市群主要任务是：推进京津冀协同发展、长江经济带发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设，推动成渝地区双城经济圈建设。除了传统三大经济增长极之外，成渝地区、长江中游等跨省区城市群将可能承载更多创新技术、劳动人口和产业资本。上述城市群、都市圈以及依附于大城市周边的县城建设将成为房地产行业新的成长点，拉动房地产市场进一步发展。

四、深化三条主线改革，推动房地产构建新发展格局

我国人口周期将导致房地产需求长期放缓。从历史经验来看，城镇化和人口增长趋势的变化对房地产需求和投资中长期趋势产生重要的影响。下个十年，我国仍处于城镇化建设速度有所放缓但仍有一定发展空间的阶段，叠加人口增速减缓以及存量人均住户套数相对平衡，意味着未来每年住房需求总量将逐步减少。预计“十五五”期间，全国住房需求可能从每年8亿~10亿平方米降至6亿~8亿平方米。

土地制度、人口迁移和城市治理三方面改革的深化将推动国内住房市场需求进一步分化。人口将进一步向优势区域集中，特大、大城市及其都市圈人口聚集效应将进一步增强，农业人口市民化主要流向目的地可能是沿海一线和二线城市以及内陆地区的省会城市。相较于全国平均水平，这些城市户籍制度将加大放开放宽的力度，其地方财政实力更强、公共财政覆盖面更广，相关教育、社保、就业、住房等领域的财政民生支出保障能力以及公共服务能力更值得信赖。

产业升级和聚集将为重点城市群带来新的房地产需求。从产业集群角度看，二十大提出发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点，未来科技创新投入的重点区域也将成为房地产市场需求的“新芽”。国内新兴产业中较大规模企业的工厂、研发中心和总部，大都处于沿海和长江经济带区域，基本覆盖了一线城市群、长江中部地区、成渝地区的国家级工业园区、高新技术开发区、保税区及特色工业加工区。