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上海交通大学城市科学研究院院长、教授

中国城镇化促进会副主席

刘士林/文

2月2日，《现代化首都都市圈空间协同规划（2023－2035年）》（以下简称“首都都市圈规划”）发布，明确提出优化提升和服务保障首都功能的重要地区、世界一流城市群建设主引擎、中华文明传承发展重要地区、区域协同治理引领区、美丽中国建设先行区五大定位，确立了以首都为核心的世界一流都市圈、先行示范中国式现代化的首善之区、支撑京津冀世界一流城市群建设的发展目标，制定了更好服务保障首都功能、着力优化京津冀城市体系、促进实现重点领域功能协同、构建优化首都都市圈圈层结构等重大任务。这是我国目前唯一一个以中共中央、国务院之名发布的都市圈规划，它以首都与周边区域为空间范围，以优化提升和服务保障功能为突破口，为城市高质量发展描绘出新时代的发展蓝图。

一、我国都市圈规划的总体格局初步形成

2018年，国家发展改革委把“稳步开展都市圈建设”列为当年推进新型城镇化建设重点任务，首次明确了“都市圈在城市群内”的层级关系、都市圈主要包括“中心城市及周边中小城市”的空间形态和“同城效应明显、一体化程度高”的功能定位。这一年也被称为中国都市圈规划建设的元年。

自此以后，我国相继发布了多个都市圈规划，但整个都市圈规划的体系和格局并不明朗。从公开的有关文件看，其中一部分使用的是“国家发展改革委关于同意《某某都市圈发展规划》的复函”的表述，其批文属于“发改规划”系列。如南京都市圈、福州都市圈、成都都市圈、长株潭都市圈、西安都市圈、重庆都市圈等，它们在国家发展改革委官网上有据可查，一般也被认为是属于“国家级都市圈”。但还有不少的都市圈，主要是通过各地官网、地方新闻发布会等方式向外界公开的，如广州都市圈、深圳都市圈、武汉都市圈、沈阳都市圈、杭州都市圈、郑州都市圈、青岛都市圈、济南都市圈等，尽管它们也被媒体称为国家级都市圈，但在国家发展改革委官网上看不到公开的批复文件。与过去的城市群规划不同，都市圈规划显得稍微有些微妙。

“十五五”开局之年的早春二月，随着首都都市圈规划发布的消息传开，特别是以中共中央、国务院之名发布，预示着我国的都市圈建设，即将迎来一个新的春天。

除了极大地提升了战略地位，首都都市圈本身还可被看作是我国都市圈规划的最高层级，这一战略制高点的确立，也使我国的都市圈规划呈现出清晰的层级结构，意味着历经多年的探索，中国都市圈的规划体系基本确立，发展格局初步形成。具体说来，目前我国的都市圈规划，主要可以分为三个层级或类别：

一是由国家发展改革委“同意”的。这个严格说来，可以成为“准国家级”的，或具备了创建资格的都市圈。在现实中，能进入到这个层级，也是很不容易的。既要有长期的积累和准备，也在某些领域有比较突出的优势。如2021年2月批复的《南京都市圈发展规划》，这是大家公认的我国首个获批的国家级都市圈。它不仅立足于经济大省的综合优势，同时还拉了安徽的城市加盟，既突显了南京与周边苏皖城市的同城化发展，也具有服务长三角世界级城市群建设的重要功能。

二是尽管没有国家发展改革委的“书面意见”，但因自身的重要地位和重大影响，也被人们视为国家级都市圈，这就是上海大都市圈。在某种意义上，这是一个十分特殊的都市圈。在规划编制过程中，大家开始都觉得至少会由国家部委发布，但实际上，2022年9月公开发布的《上海大都市圈空间协同规划》，只是由上海市、江苏省、浙江省三省市人民政府联合编制并印发的。如果我们给一个推测，结合大家普遍认为长三角城市群在市场化方面做得最好，所以也可以将其视为是在探索一条政府协商、市场主导的都市圈建设新路子。其优势在于，通过规划引领，有助于激发市场活力，但其问题也是显而易见的，即在涉及空间资源配置和利益分配时，缺乏上级部门的统筹和组织，推进起来也是比较困难的。

三是此次发布的首都都市圈规划，极大提升了我国都市圈规划的战略高度和总体水平。特别需要提出的是，首都都市圈空间规划编制，不仅涉及城市之间的关系，同时还包含了“城”与“都”即国家政治中心的重要内涵，因此，这个规划不仅是京津冀世界一流城市群的核心支撑，同时也被赋予了“推进中国式现代化建设”的重要使命。总体上说，有了这样一个最高层级的都市圈规划，必将对我国其他都市圈发展起到重要的牵引作用，也就是批复文件中所说的“对全国其他都市圈空间协同工作具有示范作用”。

二、核心地区、重要领域、更高水平的协同发展

首都都市圈规划使很多都市圈变得不再平静。特别是对一些略显疲态的都市圈，会产生很大的刺激和动力。可以想见，在这个规划文件的完整文本中，一定会包含着更多的红利，并因此有力带动我国都市圈在“十五五”时期的建设发展。在新的历史起点上，加快推进首都都市圈建设，引领我国都市圈高质量发展，我们认为最重要的是要理顺都市圈和城市群——这两个有很多相似之处的“城市集群发展战略”之间的关系，构建两者协调包容发展的新格局。

坦率而言，目前我们关于两者的基础理论研究还相当薄弱，以至于很多人对什么是“都市圈”，什么是“城市群”，特别是两者之间有什么异同仍不清晰。在很多的研究文章和报告中，大家经常可以看到，一会儿把中国的珠三角、国外的东京等叫“城市群”，一会儿又把同一个对象称为“都市圈”。在理论认识上的含混不清或模棱两可，必然影响到有关的政策研究、战略设计和规划编制。因此，在理论上把“都市圈”和“城市群”区别开，是首都都市圈编制有关专项规划时要特别注意的一个重要问题。

在理论认识上的问题及其影响，在此前的都市圈规划中已显露端倪。以上海大都市圈为例，在2016年前后的有关研究中，最早提出了上海大都市圈的思路，具体包括上海、苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山，形成了一个“1＋6”的基本框架，它的规划面积为2.99万平方公里，总人口为5400万，交通出行圈为90分钟。按照2019年国家发展改革委印发的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，这个都市圈是比较合适的。比如，它只是长三角城市群的“一小块”，符合“都市圈在城市群内”的层级关系，它以上海为中心、包含周边6个城市，符合都市圈包含“中心城市及周边中小城市”的空间结构，而唯一有冲突的，是在通勤时间方面，比国家“1小时”的要求多出了“半小时”。照此说来，这个最早的版本在空间上已经嫌大，因此在规划编制中，应该进一步缩小范围，以增强集聚发展的动能。但实际上正相反，今天的上海大都市圈，已经由最初的“1＋6”变成1+13，具体包括上海、苏州、无锡、常州、南通、盐城、泰州、杭州、宁波、嘉兴、湖州、绍兴、舟山和宣城、人口1.1亿、面积11.4万平方公里。而这个“1+13”版的上海大都市圈，与1992~2008年以江浙沪16城市为主体形态的长三角城市群已经相差不大了。最重要的是，如果任由其拓展下去，不仅都市圈的“同城效应”会越来越不明显，都市圈的“一体化”水平也会只降不增，这就走到了都市圈的反面。

孔子说：为政必先正名。”“正名”也是规划建设都市圈的基本问题。就此而言，未来首都都市圈的发展，一定要牢记两点：一是明确自己是京津冀城市群的下一层级，或者说只是城市群的“主引擎”的功能定位；二是要以1小时通勤圈为基本条件，以此为基础划定明确的空间边界，尤其要警惕“面积越大越好”“城市越多越好”等惯性思维和规划模式，避免“都市圈”的“大饼”越摊越大，出现表面上看是一个“都市圈”，但实际上只是“一大堆联系松散的城市”。

守住了这两个基本点，也就进一步明确了首都都市圈规划建设的战略内涵，即它是京津冀协同发展的核心地区，代表了京津冀协同发展的重要领域，同时也是京津冀协同发展中更高水平的协同发展。具体说来，所谓核心区域，是由北京作为首都都市圈的中心城市决定的。还可以说，不仅首都都市圈是京津冀的核心区域，同时也是中国的核心区域，因此与其他都市圈不同，服务保障首都是首都都市圈的重中之重。所谓重要领域，既包含了我国新型城镇化的重要领域，如创新城市、绿色城市、智慧城市、韧性城市、文明城市等，同时也因首都都市圈的特殊性，还被赋予了更高的要求，如建设世界一流城市群建设主引擎、中国式现代化的首善之区等。所谓更高水平，如此次提出的优化京津冀城市体系、促进实现重点领域功能协同、构建优化首都都市圈圈层结构等，不仅不同于过去主要着眼于空间大小、距离远近等要求，也代表了未来都市圈发展的方向。

此外，需要加以说明的还有两点：一是规划首都都市圈的时机和条件。实际上，很多年前就有专家提出规划建设首都特区、首都经济区等，但由于种种原因，一直没有提上议事日程。而此次明确提出“优化提升和服务保障首都功能”，可以说真正找到了国家需要所在，也为北京及其周边城市发展明确了历史方位。二是为什么要从“空间协同规划”入手。我们知道，空间是城镇化建设的核心要素之一，在经历了长期的土地城镇化建设之后，目前每个城市的空间资源都呈现出紧张甚至短缺，同时这也是城市之间最不容易协调的突出问题，设定一个总体战略目标，有利于对宝贵的空间资源进行安排，并满足区域高质量发展的要求，因此，不仅首都都市圈，上海大都市圈也是从这里开始“破题”的。

三、下一阶段要注意和优先考虑的事项

如果从2018年算起，中国都市圈规划建设还不满8年。这个时间虽然不算长，但受国际国内形势变化的冲击和影响，中国的都市圈既有收获的喜悦和兴奋，也经历了摇摆和徘徊。尤其是经济发展压力增大以后，一些都市圈的发展也开始出现反复。其中表现最直接的是杭州都市圈。这个都市圈最初由浙江省的杭州、嘉兴、湖州、绍兴、衢州和安徽省的黄山组成，是一个比较理想的都市圈，带有明显的带动区域发展的特点，但在新一轮的规划中，把经济发展水平略低的衢州和黄山“踢”了出去。这虽然出于理智和明智的现实选择，但在协同发展、补区域短板等方面也是需要反思的，反映了都市圈发展的曲折历程。针对这些问题，2025年8月，《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》明确要求“稳妥有序推动……都市圈同城化发展”。首都都市圈规划则是这份文件发布后第一个、同时也是升格了的规划，不仅肩负着优化提升和服务保障首都功能的重要使命，同时也扮演着为“十五五”时期都市圈发展探路的重要角色。

一是要高度重视目前都市圈规划同质化问题比较突出、特色发展不足的问题。目前都市圈的建设内容和发展目标大同小异，主要是围绕着一体化和作为一体化更高水平的同城化展开，涉及基础设施、创新体系、产业分工协作、公共服务共建共享、生态环境共保共治、城乡融合发展、服务区域国家战略等。但这些都显得比较笼统，也有“千城一面”之嫌，未来如何结合各自的资源禀赋，制定更适合自身的发展规划和目标，需要开展深入调研，推动在规划的源头上实现“百花齐放”。

二是要深刻链接把握首都都市圈规划的总体要求、战略定位、发展目标和重点任务。在京津冀协同发展的基础上，同时结合国家战略需要和各地都市圈的发展经验，将首都都市圈的四梁八柱初步搭建起来。其中，既有在新起点上深入推进京津冀协同发展战略、进一步优化提升首都功能、打造区域高质量发展增长极、推进中国式现代化建设等总体要求，也有构建“一核两翼、双城多点、双廊多圈”的空间格局、构建优化首都都市圈圈层结构等重点任务，不仅立意高远，内涵也更加丰富。在战略规划定型以后，如何做好各专项规划，如何通过深化体制机制改革，保障规划落地，是一个更艰巨的任务。

三是坚持以人民为中心的发展思想，把首都都市圈建成现代化和人民性相得益彰的样本工程。人民城市是新型城镇化的灵魂，也是中国式现代化的重要载体。首都都市圈是我国新型城镇化战略框架中的重要一员，肩负着建设“先行示范中国式现代化的首善之区”的重要使命，就此而言，首都都市圈必须更加自觉地坚持以人民为中心的发展思想，践行建设现代化人民城市的理想目标，使未来的首都都市圈，不仅是现代化的，也是属于人民的。