北京市城市规划设计研究院院长、北京市规划和自然资源委员会总规划师石晓冬

中房报记者 李叶 北京报道

随着国内城市发展进入存量提质的新阶段，城市更新告别粗放式拆改、点状式修补，转向精细化运营、片区化统筹的高质量发展周期。超大城市作为城市更新的先行试点，其探索路径对全国行业发展具备极强的风向标意义。

“历经多年深耕，北京城市更新已构建起成熟的统筹体系与多元成果，一些经验和做法也引发关注。”北京市城市规划设计研究院院长、北京市规划和自然资源委员会总规划师石晓冬表示。

7月5日，以“焕新向实•共生共长”为主题的2026中国城市更新创新发展研讨交流会在北京举行，石晓冬在会上围绕着“2025~2026年度北京城市更新”进行了解读与分享。

这场发言不仅亮出了北京城市更新的成绩单，更剖析了其当前面临的困难与解决方案。石晓冬用大量鲜活的案例和数据，为超大城市的更新路径提供了重要思考。

投资规模跃升

今年固投占比目标剑指30%

石晓冬披露，2025年北京城市更新固定资产投资达1846亿元，占全市固投总量约2成，同比增长154%。去年的中央城市工作会议明确判断，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。为此，北京设定了更高的目标：今年全市城市更新固投占比要达30%以上。

“这个任务非常难。”石晓冬坦言，要实现这一目标，必须在“十五五”期间大力提升城市更新占固投的比重。其中，老旧楼宇改造、产业园区“腾笼换鸟”、优质教育空间拓展三类项目的固投完成率已超过200%，成为拉动投资的主力军。同时，北京已举办四届“城市更新周”，吸引超1700万人次参与，带动消费约18亿元，显示出社会层面的巨大潜力。

石晓冬介绍，在政策层面，北京搭建了“1+N+X”政策矩阵，2023年3月《北京市城市更新条例》正式实施。今年1月1日，又推出《北京市城市更新政策激励工具箱（1.0版）》，力求"解渴、管用、当下能用"。在项目实施方面，2025年度，北京入库项目3000余个，追踪示范项目405个，各类项目均超额完成年度任务。此外，2025年成功申请中央财政专项补助资金、超长期特别国债资金以及中央预算内投资，涉及奖励资金各区总计超11亿元。

四个问题制约城市更新高质量发展

“即便取得了较理想的工作成绩，我们还要不断找问题。” 石晓冬坦言，当前的工作还面临着4个方面的问题，或制约城市更新高质量发展。

首先，是供需落差显著，存在“高位期待、慢热响应”困境。社会各界对城市更新期待极高，但更新项目回报周期长、难以快速盈利，导致社会资本参与意愿偏弱。当前项目多为“零敲碎打”的零散小规模改造，核心区因产权分散、居民诉求多元，连片统筹推进难度极大。同时老旧片区改造长期依赖财政补贴，在财政压力加大背景下，项目可持续性不足，“政府热、社会冷”的格局尚未根本扭转。

其次，是运营能力不足，网红场景难破“昙花一现”困局。诸多更新项目凭借场景改造快速收获流量，但普遍重建设、轻运营，缺乏专业操盘主体和长效运营思维，同质化业态扎堆、文化内涵不足，难以将短期人气转化为长期的经济、社会、文化价值，如何实现从“网红”到“长红”的跨越，成为核心挑战。

第三，是资金平衡困难，金融适配体系存在短板。传统金融核算、投资逻辑适配增量新建项目，与城市更新“慢投入、长回报、精打磨”的特质不匹配，国资管理、资本培育的固有边界，制约了长期耐心资本的培育，多数项目难以实现自我盈亏平衡，市场化造血能力薄弱。

最后，是政策精准度不足，普惠供给难匹配个性化需求。现行通用政策多为“一刀切”普惠式条款，面对不同片区、不同业态、不同产权的差异化更新需求，存在落地模糊、实操性不足等问题。部分企业面临“政策多、不会用、落地慢”的困境，一事一议、精准施策的落地机制仍需完善。

正确路径构建超大城市更新新范式

面对上述挑战，石晓冬提出四条建议：一是强化市级统筹和区级推动，形成“目标引领、清单管理、分级调度、考核督办”的全套机制；二是推进综合性城市更新组团，以规划为引领；三是深化政、企、银、研协同联动；四是强化政策工具箱不断迭代和精准适配。

石晓冬形象地比喻：城市更新的相关政策落地不能像西医那样“一刀切”，而必须像中医号脉一样精准化定制。在实践中，如长辛店老镇通过“棚改+城市更新”的融合模式，实现了政策红利与基础设施投资的一二级联动、打捆实施；还有首钢园夹层面积不计容、八达岭奥莱土地续期试点等都是很好的案例。

“此外，北京也在探索金融适配，如华夏金隅智造工厂REITs的成功上市，为城市更新项目提供了新的融资范式。”他说。

对于“政府热、社会冷”的局面，石晓冬认为，应推动城市更新从“单点突破”向“片区统筹”去转型。

“‘十四五’推散点项目，‘十五五’要推综合化城市更新组合。”他透露，北京今年正在谋划120个综合性城市更新组团，这些组团将以规划为引领，特别是依托全市120个轨道微中心（自带客流与效益潜力），通过“以点带团”，盘活片区内其他资源，实现资产升值和整个片区的共赢。

对于城市更新中“运营难”挑战。他直言，让“网红”变成“长红”，是一个非常重大的挑战，政府应引导市场主体避免千篇一律跟风（如盲目复制咖啡馆），要将短期流量转化为长期的商业价值、文化价值和社会价值。以长安街边的友谊商店更新为例，该项目摒弃传统业态，引入二手循环店和青年旅社，打造了独特的消费体验。

“大家都认同、都支持城市更新，但要真正实现城市更新高质量、长效的发展，还需要我们从不同角度不断努力。”石晓冬总结道。