自然资源部国土空间规划研究中心副主任、研究员徐小黎

中房报记者 苗野 北京报道

“盘活一亩，才能新增一亩。”这是2026年春天，自然资源部向地方传递的明确信号。

随着“38号文”落地，新增建设用地与存量盘活正式挂钩，这标志着中国城市发展在制度层面完成了一个关键转向：大规模增量扩张时代已经过去，存量空间的价值激活成为主战场。

但这场转型并非坦途。城市更新的推进参差不齐，效益释放不充分；更新改造碎片化，统筹协同不足；业态同质化严重，运营难度加大；资金平衡困难，社会资本参与度低。这些挑战聚焦为一个核心命题：存量时代，规划和土地政策如何成为城市更新的“助推器”？自然资源部如何以城市更新为抓手推动城市结构优化、动能转换与品质提升？

7月5日，在以“焕新向实•共生共长”为主题的“2026中国城市更新创新发展研讨交流会上”，自然资源部国土空间规划研究中心副主任、研究员徐小黎系统梳理了近年来自然资源部在支持城市更新方面的政策探索与实践经验。

她披露了一组关键信息：从2023年的《支持城市更新的规划与土地政策指引》到2025年的《城市存量空间盘活优化规划指南》，再到2025年底与住房城乡建设部联合发布的《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》，自然资源部在不到3年时间内完成了政策体系的“三级跳”。

这些密集的政策供给背后，是一个清晰的判断：存量时代，规划和土地政策必须成为城市更新的核心驱动力。

与此同时，低效用地再开发试点从43城扩展至100城，建设用地规模总量管控的新机制正式落地：新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发，以硬约束倒逼存量盘活。

政策工具箱不断充实，地方创新也进入“井喷期”：北京推出75项措施的“工具箱”，广州打造全流程闭环的“40条”，上海推出城市更新规划资源行动方案，武汉构建“五改四好”集成体系……“前两年大家都等着上面给政策，今年各地都在积极探索适合地方的政策。”徐小黎在逐一解读这些文件核心内容的同时也提出了一个显著变化。

从单宗地自平衡到区域统筹，从静态管控转向动态适应，从指引到工具箱，从前端审批到全流程闭环，徐小黎用五个趋势性判断，勾勒出城市更新政策演进的未来方向。在她看来，规划和土地政策的创新，本质上是在回答一个根本性问题：如何在有限的空间里释放无限价值。

政策框架：从“散落”到“集成”的三级体系

据徐小黎介绍，自然资源部围绕城市更新构建了层次分明、逐步深化的政策体系。

第一层级：规划土地政策指引（2023版）——这是体系的总纲。

2023年11月，自然资源部办公厅印发《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》，首次将分散于规划、利用、地价、登记、权益等各司局的政策汇集贯通，形成从规划到配置、从地价到登记的全链条管理框架。

政策指引涵盖优化规划管控工具、丰富土地配置方式、细化土地使用年限、实施差别化税费计收、优化地价计收规则、保障主体权益六大板块。

在规划管控方面提出了土地复合利用的五种情形、容积率优化核定的3种方式、建筑规模统筹的片区平衡机制、正负面清单管控以及差异化技术标准。在土地配置方面明确了存量时代可突破传统招拍挂、采用协议或二级市场转换等方式供地，并对复合利用的用途确定、年限设定、地价核定做了原则性规范。

徐小黎认为，这一指引实际是建立在各地探索基础上，把散落在各个司局的政策汇集到一起，让参与城市更新的各方第一次有了系统性的政策参照。

第二层级：城市存量空间盘活优化规划指南（2025） ——这是技术标准的深化。

2025年10月，自然资源部发布《城市存量空间盘活优化规划指南》，作为国土空间规划体系首个聚焦存量盘活的技术标准。该指南的核心创新在于详细规划的分层编制，将规划单元与实施单元分层，并提出详细规划的三种动态调整形式：技术修正、优化调整、规划修改。这一分层机制强化了规划目标分层有效传导机制，使国土空间规划更好地适应存量时期经济社会发展的需要。

第三层级：进一步支持城市更新行动若干措施（2025年底）——这是政策的迭代升级。

2025年12月，自然资源部与住房城乡建设部联合发布《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》，这份文件从规划管理创新、土地制度创新、资产确权破局三大板块推出六方面11条政策。

具体来看，在增强详细规划适应性方面，明确可采取技术修正、优化调整等方式优化详细规划，并鼓励制定土地混合开发和空间复合利用正面清单；在优化过渡期支持政策方面，将原5年固定过渡期调整为以5年为原则的灵活过渡期，届满可采取租赁或协议出让方式；在推进存量土地和空间临时利用方面，明确空闲建设用地和存量建（构）筑物临时利用的管控规则；在鼓励资源资产组合供应方面，建立健全多门类资源资产在特定空间范围内的组合供应机制；在创新不动产登记服务方面，推出预告登记、按户首次登记等便利化措施；在妥善处置历史遗留问题方面，强调“依法依规、尊重历史、公平公正、包容审慎”的原则。

“城市更新政策并非自然资源部支持存量盘活的唯一工具。”徐小黎特别提到，自然资源部还有另一套以利用司牵头的体系：低效用地再开发政策。“两套政策是打通的，只是牵头主体不同。”

2023年9月，自然资源部印发《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》，确定43个试点城市，2025年又将试点拓展至100个。截至2025年底，试点城市累计认定低效用地373万亩，实施再开发187万亩。

在用地分类、过渡期政策、闲置土地收回、原土地使用权人自行改造、土地出让差价优惠等方面，低效用地再开发政策规定得更为细致。“城市更新侧重‘怎么规划’，低效用地再开发侧重‘怎么供地’，这两套政策共同构成了自然资源部门支持存量盘活的完整工具箱。”徐小黎强调。

此外，2026年3月，自然资源部发布的“38号文”提出实行建设用地规模总量管控，建立健全新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，核心机制是“盘活一亩才能新增一亩”。

“年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积，新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发，这一制度设计通过硬约束倒逼地方政府将工作重心转向存量挖潜。”徐小黎说。

地方探索：从“等政策”到“创政策”的实践浪潮

国家层面的政策指引为地方打开了创新空间，而真正的政策活力来自基层实践。徐小黎介绍，从2025年底到2026年上半年，各地城市更新在政策探索方面进入“井喷期”。

北京于2026年1月1日发布《北京市城市更新政策激励工具箱（1.0版）》，涵盖7方面75项政策措施，分为全面实施、试点推行、探索研究三大类。工具箱的定位意味着可以不断增加新的工具，其中41项“全面实施类”政策力求实现“非申即享”。北京还配套出台了无手续建筑认定处理的指导意见，为历史遗留问题处置提供了细化路径。

上海发布了《2026年上海市城市更新规划资源行动方案》，从自资部门视角统筹更新任务、空间资源、时序安排、政策集成和资金保障。方案强调“一个统领、五个统筹”，深化“三师联创”机制。

广州出台40条规划用地管理措施，从规划编制到土地供应、规划许可、竣工验收再到不动产登记，形成全流程闭环。

深圳细化建筑功能转换政策，推出《深圳市既有非居住建筑物功能转换实施办法》，创新推出正面清单管理、联合审查、过渡期政策、全周期安全监管四大核心制度。

江苏出台23条措施，涵盖优化规划管理、鼓励土地混合使用、完善地价计收、加强历史文化保护、加大财税金融支持、优化审批服务等七大维度，核心聚焦规划和土地复合利用以及地价计收。

武汉构建“五改四好”全链条政策集成体系，覆盖既有建筑、老旧小区、老旧街区、老旧厂区、城中村五大领域。成都以工具箱形式推动政策集成创新，其梯度激励政策是多年来的特色。

天津以低效用地再开发为抓手，提出跨区域统筹平衡要求，并将过渡期从5年拓展至可再申请一次，实际可达10年。佛山出台土地要素市场化配置“二十四条”，支持1.5级开发。

徐小黎表示，不管通过城市更新还是低效用地再开发，或是市场化配置，地方政府都在不同维度探索支持存量盘活和城市更新，这是最积极的变化。

趋势展望：五大转向勾勒存量治理新图景

基于政策演进与地方实践，徐小黎提出了五个趋势性判断：

第一，从单宗地平衡到区域统筹。各地文件都将较大篇幅放在区域统筹方面，“希望我们能够跳出单个项目的项目思维，更多从区域统筹的角度推动城市更新项目，构建空间价值整合的新格局。”

第二，从静态管控到动态适应。存量时代要适应市场的不确定性，规划体系的调整、复合利用的推广、正面清单和豁免清单的建立，都是为了“管理政策更具有动态适应性”。

第三，从指引到工具箱。部委层面的指引是方向性的，地方则在不断细化政策落地的情形、标准和程序。“有些政策后面附带非常详细的附件，包括正负面清单、复合利用，有时候附件比文件长得多。”徐小黎说。

第四，从前端审批到全流程闭环。登记是闭环、上图是闭环、监管也是闭环。“通过前端到中端到后端的闭环，使得城市更新更加有效和可控。”

第五，从单兵作战到多部门协作。城市更新是国家重大战略，只有多部门协同才能形成一个协同治理的新格局。2025年底，自然资源部与住房城乡建设部的联合发文，正是这一趋势的集中体现。

从2023年的政策指引到2025年的技术指南，再到2025年底的若干措施，自然资源部在不到3年时间构建起了一个层次分明、工具丰富的城市更新政策工具体系。这背后是一条清晰的逻辑线索：当城市发展从增量扩张转向存量焕新，规划和土地政策必须从“管住”走向“激活”，从“刚性管控”走向“弹性适应”，从“单部门发力”走向“多部门协同”。

正如徐小黎所言，城市更新是国家的重大战略，在这场深刻的空间治理变革中，政策创新正在为城市的高质量发展注入源源不断的制度动力。

本次活动由中国房地产报社主办，中国城市与区域治理研究院提供学术支持，得到了北京房地产业协会、上海城市更新研究会、广州市房地产租赁协会、深圳城市更新协会的协办支持。