中房报记者 田傲云 北京报道

4月份，北京市物权法学研究会召开专题研讨会，就城市更新中的房屋征收争议问题进行了深入探讨。会上，2024年正式启动的广州三元里城中村改造项目被作为典型案例进行了深入解析。

来自会议的信息显示，该项目的多个地块同时具有国有产权与集体产权，且受“村改居”等历史遗留问题影响，国有与集体土地之间的权属混乱、界限模糊，成为项目改造中的突出难题。

在实际推进过程中，该项目采用了国有与集体两套征收程序并行的模式，因而补偿标准巨大差异引发广泛争议：同一区域内，一侧按市场价补偿超过1.68万~2.48万元/平方米，隔壁地块却仅给出1100~3600元/平方米的补偿，金额相差数倍，成为引发矛盾的焦点问题。

此次研讨会围绕案例展开讨论，力求在厘清事实、辨析法律关系的基础上，形成一套阶段性共识与操作建议。

历史遗留的“村改居”政策

广州三元里城中村土地问题，可以追溯至上世纪末和本世纪初的“村改居”政策。该政策将农村集体经济组织转为城镇居民组织，同时将集体土地转为国有土地。

在2002年至2003年期间，广州市地方政府曾出台相关政策文件（如穗办〔2002〕17号和云府〔2003〕23号文件），试图对“村改居”后的土地进行转制与确权。

然而，随着2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）的发布，明确禁止擅自通过“村改居”等方式将集体土地转为国有土地，这导致大量城中村的土地未完成确权转化。

政策收紧后，该区域部分土地的转换程序随之搁置，逐渐形成了如今“国有土地与集体土地犬牙交错”的格局。产权归属的不明晰又为后续的征收工作埋下了隐患，部分土地因“产权登记瑕疵”被认定为集体土地，使得后续补偿与征收程序更加复杂。

在三元里城中村改造中，复杂的不仅是土地权属问题，更有不同征收程序下截然不同的补偿标准。

部分地块按照国有土地补偿标准执行，补偿金额可达1.68万~2.48万元/平方米（不含奖励）；然而，相邻的地块若被认定为集体土地，补偿标准则为1100~3600元/平方米。巨大的差距直接加剧了村民间的不平衡，并引发矛盾。

北京市物权法学会研究会常务理事赵传学认为，广州三元里城中村改造中的“双轨征收”程序突破了“权属定性红线、程序适用红线和补偿公平红线”三大红线。据他研究，部分被归类为集体土地的地块其实早在“村改居”政策中已符合国有土地性质，却因土地登记滞后被政府以降成本为由纳入集体土地范畴。这种做法不仅违反了法律原则，也侵害了被征收人的合法权益。

赵传学进一步提出，在司法实践中，不动产登记要尊重真实的权利状态。根据民法典的相关条文，可以认定该地区城中村改造土地自2003年之前就已属于国有土地。这一点得到了广州市及白云区相关文件的佐证。因此，从法律依据和时间顺序来看，其土地性质应认定为国有土地。

但土地性质的法律认定，并不仅仅是文件之争，更牵涉历史政策沿革与地方操作之间的复杂分歧。

从1998年的《土地管理法实施条例》到2005年国务院法制办的解释，相关法规均明确指出，“从集体到国有”的性质转变，必须以土地征收决定的生效为时间节点。换言之，如果地方政府仅凭文件宣布土地性质变更，而未完成实际征收程序，那么该土地原则上仍应认定为集体土地。

这意味着，即使城中村改造的地块早在“村改居”期间已规划为国有土地，但如果缺乏正式的征收批文，其性质认定仍存在争议。

针对这一问题，北京市法学会农村法治研究会理事潘金忠建议，应依据《土地管理法》、地方性法规和司法解释对该地区城中村改造涉及土地进行全面核查，核查是否存在省级或市级批文确认土地变性，以进一步厘清土地性质。他还表示，由于历史政策多样且文件滞后，城中村改造需要特别关注历史文件和法定程序之间的衔接问题，否则将使居民权益保障更加复杂。

因此，在未能明确核查并确认相关土地征收决定已经生效之前，这些存在争议的地块仍可能需要按集体土地认定，并适用相应的集体土地补偿标准。

北京市盛廷律师事务所专职律师张云龙结合相关法律规定和裁判案例谈到，征收补偿资金是否真正做到“足额到位、专户存储、专款专用”，也是判断程序合法性和后续救济路径时不可回避的重要问题。

关于土地权属认定的模糊性，中国农业大学土地科学与技术学院副教授吴昭军直言：“当你深入探讨城中村改造时，你会发现产权问题复杂到让人崩溃。”

在他看来，这一问题折射出的，正是城乡土地管理制度长期存在的二元矛盾。尽管宪法和相关法律明确规定“城市土地归国家所有”，但在“城市土地”这一概念的具体解读上仍存模糊空间。

“我们通常将其分为城市市中心的土地和城市郊区的土地，但如何准确地区分这两者，并将其与农村地区相区分，确实是一个不小的难题。” 吴昭军表示。

吴昭军特别提到，1998年《土地管理法实施条例》中关于土地归属的条款，虽然提供了初步思路，但并不足以解决实践中的复杂案例。

尤其是“村改居”背景下的转制，更需要深入调查并查实所谓的村改居是否真的伴随着土地征收决定生效。这不仅涉及土地征收本身，还牵扯到征收时间点、生效程序和不动产变更登记等因素。“如果仅仅发布了文件或进行了不动产变更登记，但没有土地征收决定生效，那么土地仍然是集体土地。”

政策与法律冲突何解？

如何厘清三元里城中村改造中的土地权属争议？多位业内人士建议，应从政策和法律两方面着手。

在政策层面，需推动征收标准和程序的统一化，避免双轨征收带来的补偿分歧，加速历史遗留土地的权属确权。

在法律层面，则必须依据《土地管理法》等相关法规，确保“村改居”后转国有土地的程序合法化，杜绝地方性文件绕过法律直接确权的操作。

同时，也有观点认为，应将最高人民法院相关司法解释和裁判规则进一步吸纳进土地管理制度之中，为城中村改造提供更清晰、可操作的法律依据。

北京市盛廷律师事务所政企纠纷和重点案件管理部主任兼专家组组长汪庆丰表示，从2005年最高法院的一次批复开始，到后续逐步纳入的农村土地司法解释，国家层面对于城中村土地问题的重视正在逐步显现。

最高法明确提出：城中村土地转国有后应享有与国有土地同等的补偿待遇。然而，这一指导意见却并未进入2020年《土地管理法》的修订，导致地方在面对复杂个案时，仍缺乏统一、清晰的操作依据。