城市与区域治理研究院 苏志勇

2026年5月22日，财政部网站发布《2026年度中央财政支持实施城市更新行动评选结果公示》，晋城、鞍山、长春、无锡、宁波、马鞍山、泉州、烟台、洛阳、荆州、深圳、桂林、贵阳、昆明、银川等15个城市入围拟支持名单。这也是财政部、住房城乡建设部连续第三年以竞争性选拔方式，从全国范围内遴选城市更新典型城市给予定额补助。根据通知要求，中央财政按区域给予定额补助，其中，东部地区每个城市补助总额不超过8亿元，中部地区每个城市补助总额不超过10亿元，西部地区每个城市补助总额不超过12亿元。资金根据工作推进情况分年拨付到位。

梳理今年入围的15个城市可以看出，区域分布上，既有东部沿海城市、中部城市，也有西部城市和东北老工业基地，布局均衡。如果将这15城按城市基因分组，大致可以分为四种类型，一是面临转型的资源城市和老工业城，包括鞍山、晋城、长春、马鞍山，这些城市普遍面临地下管网老化、工业遗产活化的双重命题。二是制造强市和滨海口岸城市，包括无锡、宁波、烟台、深圳，这些城市均面临高密度建成区存量盘活、滨水空间重构、城中村改造等需求。三是古城、历史文化街区等生态约束型城市，例如洛阳、泉州、荆州、桂林，这些城市面临历史街区微更新、防洪排涝、保护与发展相协调等课题。四是西南山地、边疆节点型城市，包括贵阳、昆明、银川等，这些城市面临山地管网改造难、“三改”体量大、生态红线紧等难题。下面对15个城市的典型特点及近年来城市更新工作进行逐一拆解。

一、老工业城和资源转型城市

1.鞍山。鞍山是老工业基地，也是资源型城市，拥有大量工矿时期建成的老旧住区、老旧厂区、老化管网，更新需求刚性且体量巨大。自2021年起，鞍山已连续5年开展城市体检与更新，建立起“体检—更新—评估—再体检”的闭环，并成功入选国家“城市双修”和老旧小区改造试点城市。近5年累计完成老旧管网更新改造近1500公里，排查整治隐患燃气管网近70公里，全部更换老旧灰口铸铁管网536公里。2026年政府工作报告明确了今年更新工作硬指标：更新项目211个，改造老旧小区29个，更新老旧电梯320部，改造燃热供水排水管网285.6公里。总体评价就是：有数据，有开工率，有连年滚动的机制。

2.晋城。晋城是典型的资源型城市，也是国家级历史文化名城。这种“既要更新改造，又要文脉保护”的矛盾，恰恰是中央财政最想扶持，并且可以提炼可复制样板的类型。“十四五”期间城建领域已累计投入超1400亿元，并谋划了2025~2027年177个重点项目，总投资约520亿元的储备池。2026年初已出台《城市更新行动计划》，将从老旧小区、功能完善、历史文化保护等八个方向系统铺开。总结起来就是：有工程实绩，有项目库，有时间表。

3.长春。长春的特殊性不止是工业老城，还拥有大量伪满时期历史建筑群，伊通河穿城而过。因此，长春的城市更新需要解决重工业遗产如何活化、历史风貌街区如何宜居化、寒地城市基础设施如何补短板，这三道难题的破解，对全国同类城市具有很强的参考价值。“十四五”期间，长春累计完成1340个老旧小区提质升级，惠及45万余户居民；新民大街历史文化街区改造、伊通河全流域综合治理等成效显著。总结起来就是：有竣工数据，有居民反馈，有可展示的实景。未来中央定额补助资金将重点投向样板片区建设、历史风貌活化、地下管网、完整社区建设等。

4.马鞍山。马鞍山是安徽沿江“八百里皖江”的核心节点。长江保护、滨江岸线生态修复、沿江工业搬迁与棕地更新一直是中央财政的城市更新重点支持方向。对于马鞍山来说，沿江化工/钢铁相关区域的搬迁退岸、生态修复，采石矶至薛家洼段滨江风光带的系统打造，以及老旧矿住区的成片改造，都踩中了国家打造“长江沿线样板”的思路。马鞍山不仅是较早推动城市更新立法的城市，老旧小区改造、老旧工业区存量盘活等也在持续推进，特别是滨江EOD（生态环境导向开发）模式探索走在了安徽前列。本次中央定额补助资金将重点投向沿江样板片区建设、工矿老旧住区连片改造、地下管网生命线工程等。

二、制造强市和滨海口岸城市

1.无锡。无锡作为发达工商业城市，有大量老旧厂区/工业遗产、老旧住区、城中村等复合型更新需求。236处历史建筑已完成挂牌保护与数字化建档。在城市更新制度体现上，无锡是全国地级市中最完整的城市之一，在规程层面有《无锡市城市更新办法》，在蓝图层面有《城市更新三年行动计划（2025-2027）》，在操作层面有《城市更新片区及项目库管理办法》。目前无锡正在探索片区统筹、区域整体平衡的模式，通过优质资产运营收益反哺公益性短板，减少对土地出让的依赖。中央定额补助资金将重点投向样板片区建设（老旧住区连片改造、工业遗产活化、完整社区、基础设施）和机制建设（项目库管理、投融资模式、存量用地审批改革）。

2.宁波。宁波是入围15城中唯一的世界级港口工业城市，拥有一大批沿江沿河的老码头、老工厂、老仓储区、海曙罗城的老住区，如何将它们变成活的消费空间、文化客厅和生活岸线，是城市更新需要解决的核心课题。在制度层面，宁波是全国副省级城市中最早完成城市更新立法的城市之一。《宁波市城市更新条例》《宁波市城市街区更新实施方案》《住建专项资金管理办法》搭建起从条例到操作细则再到资金杠杆的三级架构。他们不仅有法可依，在引入社会资本方面探索出三种成熟模式（国企主导+新兴业态引入模式、民营资本直接盘活低效用地模式、股份经营合作+市场化运营），成为“东部发达城市不依赖转移支付、自己造血”的鲜活例证。

3.烟台。烟台在城市更新中有着非常独特的类型标签：百年开埠老城+万亿级港口工业城市+国家低碳转型试点。一个百年开埠滨海老城，如何在保护近代遗产前提下，让老住区宜居化、让滨水岸线从工业功能转向生活功能，这对全国沿海开埠城市都具有参考价值。作为首批国家碳达峰试点城市，如何以存量提质承载绿色低碳转型也是城市更新的重要课题。近年来，烟台在老城更新方面也在稳步推进，例如所城里历史文化街区的修缮活化，芝罘湾片区系统谋划“退港还城”，烟台的老旧工业区改造等。中央定额补助资金将重点投向芝罘老城样板盘区、滨海岸线生态修复、地下管网生命线工程，以及“更新+双碳”融合的机制建设。

4.深圳。深圳是这15个城市中最“不差钱”的城市，也是全国唯一一个把城市更新做成“制度化产业”的超大城市。在立法层面，深圳早在2021年就颁布执行了《深圳经济特区城市更新条例》，从确权、征拆、利益分配、公共利益保障到实施程序，实现全套法制化。深圳没有大片的“摊大饼”空间，建成区密度极高，需要有“螺蛳壳里做道场”的智慧。它要解决的不是“老城区衰败”，而是城中村规模化品质化改造，是高密度老旧小区的垂直更新，是产业升级与空间再配置，这些题目，北京、上海也在做，但深圳已经列入法定化、常态化、规模化的轨道，这也是能够入围中央财政支持城市的关键。

三、古城、历史文化街区等生态约束型城市

1.洛阳。作为十三朝古都，洛阳是全国最典型的“古都型有机更新”的考场，如何在洛邑古城周边+隋唐洛阳城遗址+涧西苏式工业街区三种完全不同的保护逻辑下做宜居化改造，既要保护历史文脉，又要改善居住条件，是城市更新需要破解的核心课题。在行动上，洛阳在2025年9月就出台了《城市更新行动计划（2025-2030）》，系统谋划了十大任务。2025年完成主城区全覆盖城市体检，覆盖100个社区、4792栋居民建筑，形成了78项指标体系。未来中央财政补助资金将重点用于老城样板片区、地下管网生命线、完整社区嵌入式设施等领域。

2.泉州。泉州拥有“世遗古城”“海丝起点”“侨乡”等众多标签。其特殊性在于，它不是一座“遗产公园式古城”，而是鲤城老城区里还有几十万人居住的古城。泉州需要探索的是，在世遗缓冲区内如何改善居民居住条件，又不把古城变成仿古商业街，这对全国一大批同类城市和历史文化名城有着重要考考价值。在城市更新方面，泉州前期功课做得很扎实：2024年底《泉州市城市更新专项规划（2024-2030）》正式实施。规划层面，完成了从体检、片区划定到项目库、实施时序的全链条闭合；实施层面，完成了中山路历史文化街区修缮整治、西街周边微更新等工作。中央财政补助资金将重点用于鲤城古城样板片区的基础设施隐蔽工程、完整社区嵌入式服务设施、六大更新片区的系统推进等方面。

3.荆州。荆州城市更新不是普通的老城改造，而是高规格古城约束下的老城更新。它的老城是被全国重点文物保护单位——荆州古城墙围起来的，意味着城墙保护范围和建设控制地带严格限高、限开发。老城区内大量低矮密集的老旧住区、窄街小巷、老化管网，更新必须在“活着的社区+文保红线”之间走钢丝。解决好这一命题，就能蹚出一条“古城内宜居化微更新”的新路。2026年荆州提出实施160个老旧小区改造，胜利街西段修缮整治，荆州古城的张居正街、荆北路、荆南路等片区环境整治等项目。中央财政补助资金将重点砸向古城内老旧小区连片改造、古城基础设施隐蔽工程、历史街巷活化利用等方面。

4.桂林。桂林在15城中有着独特的标签：世界级山水旅游城市+喀斯特生态红线+国家级历史文化名城，城市更新需要在这三重约束下实施。这样一座靠“山水+文脉”活着的世界级旅游城市，如何在不破坏任何一条红线的情况下，让原住民受益，而不是被景区化驱逐，是城市更新需要破解的难题。2026年桂林计划启动城市危旧房改造3243套，完成棚户区改造1620套，靖江王城周边综合整治持续推进。中央财政补助资金将重点砸向王城-榕杉湖样板片区的基础设施隐蔽工程、漓江沿岸公共空间贯通、老旧小区连片宜居化改造等方面。

四、西南山地、边疆节点型城市

1.贵阳。与桂林、荆州的约束不同，贵阳老城的核心特征是“山城地形+喀斯特地质”，平地稀缺，老城沿河谷发育，云岩、南明两区核心区建筑密度极高，街巷窄，落差大。如何在没有多少平地、地质条件苛刻、文保点位密集的情况下，补齐基础设施短板，让老社区变宜居，对西南地区一大批山地城市都有示范意义。在更新实践方面，贯城河揭盖+太平湖焕新已被住建部列为全国城市更新典型案例。中央财政补助资金将重点用于云岩-南明老城核心区样板片区的隐蔽工程、完整社区嵌入式设施建设、“一河一道一片”机制深化。

2.昆明。昆明的标签是“生态敏感型湖滨城市+门户枢纽+老城更新”，如何在“滇池生态保护绝对优先”的约束下，把老城的老旧住区、历史街巷、环湖棕地同步更新好，是昆明城市更新的核心命题。中央财政选择样板遵循“区域均衡+类型覆盖”，高原湖泊生态城市更新模式本身就是独立的一类，昆明则是其中典型代表。此外，昆明作为中国-南亚东南亚的门户枢纽，如何在生态红线+边疆条件下做存量提质，对西双版纳、大理，乃至整个大西南的州府城市都有参考价值。中央财政补助资金将重点砸向五华-盘龙老城核心区样板片区、滇池北岸/环湖滨水带的生态修复与公共空间贯通、门户枢纽配套的完整社区嵌入式设施建设等方面。

3.银川。兴庆区是银川的老城核心，城市更新痛点是典型的“老城区病”而非“资源枯竭型塌陷”，这里有大量上世纪七八十年代建成的老旧小区，管网老化、供热效率低、无电梯、消防通道不足，街巷尺度小、密度高，部分区域排涝能力不足，基础设施补短板的性价比高。另外，银川也是国务院公布的第三批国家历史文化名城，城市更新必须遵循“保护+微更新”原则，这种有文化约束条件下的更新模式能产出可复制经验。近年来银川城市更新工作也在积极推进，包括城镇老旧小区改造滚动计划（兴庆、金凤连片推进）、海绵城市建设、供热管网更新和集中供热能效提升等都取得了积极进展。中央财政补助资金将重点用于兴庆区老城样板片区改造，包括老旧住区连片改造、供热/供排水管网生命线、排涝补短板， 沿黄/湿地海绵型公共空间贯通，适旱型更新的机制建设等方面。

总之，选择这15城作为中央财政支持重点，其意义在于中央财政正在用竞争性选拔的方式，为全国不同基因的城市树立一个可参照的坐标系，通过财政资金杠杆，形成三年可验收的样板片区和一套能自运行的机制。